在公共外交的“多轨道”体系中，智库所从事的第二轨道外交活动不但与政府外交相辅相成、互为补充，而且智库外交是整个公共外交体系的智力和信息中枢，是多轨外交行动主体的“舆论领袖”。中国应重点扶持一批公共外交专业智库。对于民间公共外交智库的发展，政府在市场准入政策和税收减免上给予一定的支持，推动中国智库的多样性。公共外交智库要特别加强公共属性与社会责任，要积极拓展国际影响力。
　　
　　近现代历史上，任何国家的崛起都必然伴随着思想的崛起，对于中国这样一个正在探索一条史无前例发展道路的社会主义国家来说，思想的崛起意义更加重大。目前，世界经济发达国家与经济新兴国家都高度重视智库和公共外交的建设与发展，智库与公共外交作为一个国家“二轨外交通道”和“软实力”构建的重要途径，被赋予了国家形象、国家政策、公共事务、舆论传播等各方面极为重要的使命和意义。就中国的未来发展与大国责任而言，加强智库建设与公共外交发展是一项紧迫的现实任务。
　　
　　智库在“多轨”公共外交体系中承担着核心角色
　　
　　传统公共外交理论认为，公共外交是以政府为行动主体，以国外公众为目标受众，通过各种传播媒介实施的外交行为。随着世界政治格局的不断变化、全球化的持续深入和信息技术的飞速发展，公共外交的行动主体已从政府拓展为以政府为主导，以智库、利益集团、媒体和普通公众等为主的多元行动主体。这些多元化的行动主体共同构成了当今活跃在世界外交舞台的“多轨”公共外交体系。
　　
　　“多轨”外交概念来源于“二轨”外交，“二轨”外交是与通常所说的第一轨道（政府）外交相对应的概念，1982年由美国外交官约瑟夫·蒙特威尔首次提出，指在存在冲突或争端的组织或者国家之间进行的一种非官方的、非正式的接触和互动，其目的是通过寻找战略方法，影响舆论并组织人力、物力资源以解决冲突。1992年，美国学者路易斯·戴蒙德和约翰·麦克唐纳将二轨外交的概念发展为“多轨外交”，将众多非国家行为体开展的缔造和平的活动纳入一个统一体系。他们将外交分为九个轨道：第一轨政府——通过外交缔造和平；第二轨非政府/专业人士——通过专业的冲突解决方式缔造和平；第三轨商业——通过商业缔造和平；第四轨平民——通过个人参与缔造和平；第五轨研究、培训和教育——通过学习缔造和平；第六轨社会行动——通过倡导缔造和平；第七轨宗教——通过笃信行动缔造和平；第八轨资助——通过提供资源缔造和平；第九轨传播与媒体——通过信息缔造和平。在这九个轨道中，路易斯·戴蒙德和约翰·麦克唐纳认为由智库的政策专业人士开展的外交活动是多轨外交体系的大脑，为其他诸轨道进行分析、综合并生成信息。
　　
　　在多轨外交概念体系的基础上，公共外交所涵盖的是除了第一轨政府外交之外的8个轨道，在此，我们姑且不探讨当今的公共外交体系是不是由这8个轨道可以涵盖。结合世界各国智库与公共外交的实践来看，智库在公共外交的多轨体系中的重要作用主要体现在以下四个方面。
　　
　　与政府外交相辅相成、互为补充
　　
　　智库外交作为多轨公共外交体系的重要组成部分，是国内与国际交流的一个平台，在双边和多边外交事务中发挥着重要作用，其对政府外交的作用主要体现在：一是支持政府的外交政策；二是提供并试验新思想。政治家在大多数情况下无法发明新思想，即便有新思想，政治家们也需要政策专家对它们进行重新包装与合法化。一些新思想可以通过不同国家间的“二轨”互动来测试其可行性与可接受性，特别是对那些敏感的安全问题。三是冲突问题的事前协商以及为一轨会谈做准备。除了充当双边关系的“助推器”之外，智库还通过组织对敏感问题的对话和对冲突各方提供第三方调停来承担一种更加积极的第二轨道外交的角色。通过开展“二轨”外交，智库从独立于政府之外的政策研究机构，成为对国内、国际政策具有重大影响力的权力机构。智库或者作为政府外交努力的补充，或者作为当官方不适宜介入时的替代者，其所承担的“二轨”外交功能有助于使缺乏沟通的国家之间、易发生冲突的地区和遭受战争破坏的社会建立和平、达成和解。
　　
　　多轨公共外交体系的智力中枢与舆论领袖
　　
　　从某种意义上而言，在公共外交的“多轨道”体系中，智库所从事的第二轨道外交活动不但与政府外交相辅相成、互为补充，而且智库外交是整个公共外交体系的智力和信息中枢，是多轨外交行动主体的“舆论领袖”。一个国家推行公共外交成败与否取决于其所传递的思想和价值观，以及其所采取的传播策略。公共外交在某种意义上来说是一场“思想之争”，而智库是公共外交的“大脑”“思想工厂”和“议程设定者”。美国政治学家托马斯·戴伊认为，思想库在政策制定过程中起着决定性作用，是制定国家政策的中心协调机构和核心。
　　
　　构建价值观传播网络
　　
　　对于智库而言，维护国家利益、影响舆论和政策制定是其核心目标。世界各国智库虽然因其所处的政治经济环境、社会文化土壤不尽相同而呈现出不同的发展类型、模式和特点，但是在构建价值观传播网络这一点上是相同的，世界各国智库不但花费巨资致力于通过各种传播媒介和策略影响国内政策和舆论，还着力影响国外公众舆论，在公共外交中发挥着全方位传播政策理念和价值观，在世界各国政策精英之间构建人际传播网的重要作用。
　　
　　搭建知识与权力的桥梁
　　
　　智库承担着公共外交领域知识与权力之间的桥梁功能。其一，发挥“旋转门”作用，一方面使得“在野”者的知识有“入朝”转化为权力的通道和可能性，另一方面为现任和退休政府官员提供与学界沟通交流，参与公共外交理论建构的平台；其二，开展培训项目，为政府、企业、非政府组织、普通公众提供针对性的国际传播与公共外交人才培养与培训项目，提升从政策精英到普通公民各个层面公众的公共外交意识与能力；其三，培养新一代公共外交专业人才，为在校学生提供理论学习与外交实践的平台专门培养政策分析、研究方面的人才。
　　
　　智库除在公共外交中发挥以上四个方面的重要作用外，从某种意义上讲，智库本身就构成了公共外交的重要主体。诸如美国布鲁金斯学会、对外关系委员会、英国皇家国际事务研究所、伦敦国际战略研究所等这些全球知名智库，它们自身的存在以及其享誉国际的声誉和影响力已经成为了其所在国家开展公共外交的重要内容。
　　
　　中国公共外交与智库建设现状与发展构想
　　
　　根据美国权威研究机构于2013年初发布的《全球智库报告》，截至2012年底，全球共有智库6603家，美国以1823家智库依然高居全球智库之首，中国智库429家，在数量上排名全球第二。从影响力的维度来看，排名世界第一的智库是美国的布鲁金斯学会，全球影响力排名前10的智库中美国占5席，英国其次占3席，另外，瑞典和比利时各占1席。影响力排名前10的皆出自欧美世界，中国智库中排名比较靠前的是排在第17位的中国社会科学院和第38位的中国国际问题研究所。中国智库的数量从2008年的全球第12位跃居第2位，实现了量的巨大飞跃，但是创新能力与影响力却依然与西方智库存在很大差距。仅就公共外交智库而言，中国智库在公共外交领域的战略研究能力与公共外交实践能力与西方智库不可同日而语。
　　
　　改革开放以来，依托政府部委、中共中央党校、中国社会科学院、高校等机构，我国在国际关系和外交研究领域逐步建立了一批智库。近几年，中国政府采取了一系列措施以加强智库建设与公共外交发展的力度，并为之投入了大量的人力、物力和财力。2011年，中国政府首次将公共外交纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011—2015）中，公共外交成为中国和平崛起全方位对外战略的重要组成部分。在教育界与学术理论界,北京大学、清华大学、北京外国语大学、中国人民大学、外交学院、云南大学等高校都纷纷成立智库和公共外交机构。一时间，中国智库与公共外交呈现出蓬勃发展的景象。但是，无论从数量还是质量的维度，我国智库的研究能力和水平还远远不能满足形势发展和我国外交工作的实际需要。我国的智库对外交政策制定的参与度还相当有限。
　　
　　总体来看，目前中国的公共外交能力与效果与中国的国际政治经济地位并不相称，还存在很大的提升空间。在这样的大背景下，中国应继续大力推进智库建设、拓展公共外交平台。
　　
　　其一，在现有智库发展条件下，重点扶持一批公共外交专业智库。推动中国公共外交的理论创新、战略研究，逐渐承担起为政府培养公共外交人才的作用，充分发挥影响舆论、践行公共外交的重要功能，加强与世界各国智库的交流与合作，真正成为“多轨”公共外交体系中的“舆论领袖”和“主力军”。
　　
　　其二，对于民间公共外交智库的发展，在市场准入政策和税收减免上给予一定的支持，推动中国智库的多样性。一方面使其成为政府与民众沟通的重要通道，促进中国社会的和谐与稳定。另一方面，在中国的“多轨”公共外交体系与世界“多轨”公共外交体系进行对接时，中国民间公共外交智库的声音和行动将有助于中国公共外交努力的推进。
　　
　　其三，公共外交智库要特别加强公共属性与社会责任。当前，全球形势正在发生深刻复杂的变化，新兴市场国家和发展中国家整体实力增强，全球总体呈现和平发展的大趋势。但是世界仍然很不安宁，和平发展面临一系列严峻挑战。中国经济增长速度正呈现趋势性放缓，社会机构与舆论环境正在发生深刻变化。在这种变革大局下，中国的公共外交智库要尤其加强为国内和国际社会提供公共产品的意识和能力。
　　
　　其四，大力提升中国公共外交智库的品牌意识与国际影响力。公共外交智库建立和发展的目的就是要影响政策和舆论，服务国家发展战略。为了拓展国际影响力和话语权，更好地开展公共外交，促进世界和平与发展，智库要与世界各国智库建立起密切的合作及交流机制，这样一方面有利于全球化背景下全球性问题的战略应对，另一方面，可以为国家大外交战略建立一条重要通道，从而真正充分发挥公共外交作用。（公共外交季刊）
　　
　　作者：王莉丽（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长，新闻学院副教授）