自1948年建国至1977年，以色列经历了四次中东战争，但整个国家却在风雨飘摇之中屹立不倒。一个很重要的原因在于：执政的以色列工党，凭借其高超的公共外交手段，捕获了美国公众的“芳心”，进而争取到了美国的经济援助和政策支持。必须注意的是，而这些效果又是在美国的中东大战略背景下取得的。
　　
　　自以色列建国至今，美国对其的支持不遗余力。不仅在经济和军事方面给予巨大的援助，在政策方面对以色列也极为宽容。对此，即使美国自身耗费巨大并饱受国际社会谴责，其国内公众也安之若素，并未表现出太多怨言，且依旧对以色列抱有同情和支持的心态。本文试图通过分析以色列工党在1948—1977年执政期间的公共外交政策，解释这一现象并找出其中的可用之处。
　　
　　工党时期的公共外交成果
　　
　　1948—1977年为以色列工党的连续执政时期。在这一时期，工党将以色列的内外政策逐步完善、定型，并为国家的发展奠定了基础。其中，对美公共外交方面的成果主要表现如下。
　　
　　第一，获得了美国公众的信赖和支持。由于犹太教和基督教的渊源以及对犹太人在二战期间遭受大屠杀的同情，美国公众对犹太人及其国家以色列一直抱有亲近的态度。早在1922年，美国国会就通过了《在巴勒斯坦为犹太人建立一个民族之家》的决议。经过工党多年的公共外交努力，这种最初的同情和亲近被转化成为一种持续而稳定的支持和理解。大多数美国人认为，以色列是一个特殊的国家，与美国有着密切的关系，政府应该尽可能予以援助，以维护其安全和独立。美国各类民意调查机构的问卷调查显示：约有58%的美国公众在总体上持支持以色列的立场。这一数据在过去几十年中，虽有波动，但总体变化不大。即使在得知以色列是每年接受美国援助最多的国家之后，仍有半数以上的受访者保持初衷，并认为以色列值得美国这样做。同时，根据《纽约时报》的调查，有76%的美国人认为以色列面临着来自阿拉伯世界的巨大威胁，且对美国的利益至关重要，美国政府要对此予以重视。因此，布兰代斯大学美国犹太史教授约拿单·萨纳指出：“总是有大批人士希望美国和以色列的关系能够维持在一个非常稳固的基础上。”而部分公众对以色列的支持甚至已经达到愿意政府付出任何代价的地步。
　　
　　第二，获得了美国大量的军事和经济援助。美国对以色列的援助经历了一个由少到多、由不定期到制度化的过程。1947年，杜鲁门政府确立了禁止向中东地区出售武器的政策，而禁运范围包括以色列。1948—1951年期间，以色列总共接受了美国1.35亿美元的经济援助，远少于同期美国根据马歇尔计划向西欧提供的131.5亿美元。20世纪50年代以后，美国向以色列提供的经济援助开始增加，同时解除军事援助的禁令。1952—1965年，美国向以色列提供了约10.71亿美元的援助，其中96%以上是经济援助。
　　
　　1966—1970年，美国对以色列的援助增至年均10.2亿美元，而1971年开始，美国对以色列的援助年均超过20亿美元。如今，以色列已经成为每年接受美国援助最多的国家，且通过《美以战略协议》等文件将这种援助制度化。除了以色列在美国全球战略中的地位上升之外，工党在美国开展的 公共外交活动也是促成这一局面的重要因素之一。工党通过院外集团的游说、在美犹太人的活动以及自身的宣传造势，成功影响了美国公众舆论的导向，使其认识到以色列处于危机之中，亟需美国的经济和军事援助以保证国家独立和经济发展。工党时期的公共外交成果一直使以色列受益至今。
　　
　　第三，获得了美国在对外政策上的迁就和偏袒。美国对以色列支持和援助的“不遗余力”是众所周知的，毕竟在某种程度上，这也符合美国利益。但是，令人惊异的是，与美国绝大多数对外政策不同，其以色列政策不仅缺乏灵活性，甚至是顽固的，在任何时候都保持绝对一致。在某些时候，这种固执的政策损害了美国的利益。但是，美国政府和公众却不为所动。比如，美国对以色列的无条件支持，在相当一段时间内成为美国改善同阿拉伯世界关系的障碍。尤其是1973年石油危机期间，美国即使在阿拉伯国家石油禁运的压力之下，依然坚持向以色列提供军事援助，帮助其渡过第四次中东战争初期的困难阶段。可以说，美国对以色列不仅是支持，而且包含迁就和偏袒的成分。这是因为工党的公共外交政策深化了美国公众和部分精英对以色列的宗教认同和文明认同，使他们将以色列视为“特殊盟友”，将阿以冲突视为阿拉伯世界与犹太教—基督教世界之间的文明冲突。于是，这些美国公众和精英便向本国政府施压，影响政府和国会的政策制定，进而促成了如今这种特殊的美以关系。
　　
　　工党公共外交的三大特点
　　
　　上述公共外交成果的取得，除了因为以色列是美国在中东地区的重要战略支点，工党所执行的独具特色且富有成效的公共外交政策，也是主要推动因素之一。这些政策因地、因时制宜，充分发挥了以色列自身的优势和特长。
　　
　　首先，调动美国犹太人的积极性，发挥其对美国对外政策的影响力。19世纪以后，随着欧洲排犹运动的兴起，大批犹太人开始向美国移民。20世纪30年代，由于纳粹德国对犹太人的迫害，这一移民达到高潮。目前，美国的犹太公民数量超过600万，约占美国总人口的2%，但是其能量巨大，控制美国大约5%的国民收入，且在美国工商界、金融届、文化传媒、政界等领域都独占鳌头。以文化传媒业为例，美国1750家报纸中，犹太人经营的占50%以上。《纽约时报》《华盛顿邮报》《华尔街日报》等世界著名报纸都在犹太人的控制之下。美国三大广播公司哥伦比亚广播公司、全国广播公司和美国广播公司也均为犹太人所创立。而在美国政界，也涌现出一大批能够直接影响对外政策的知名人物，如基辛格、布热津斯基、沃尔福威茨等。他们一方面忠于美国，另一方面又忠于犹太民族。对于以色列来说，这些在美犹太人无异于一笔巨大的国家财富。以色列工党通过他们引导美国的公众舆论，塑造美国精英阶层对以色列的认同，从而对政府在制定对外政策方面产生最直接的影响，促使其维护以色列的国家安全，并为以色列的发展提供帮助。
　　
　　其次，利用美国政治的特性，通过各种犹太利益集团影响美国的内政外交。利益集团是美国政治中的一个特殊现象，且历史悠久、数量众多。据统计，1983年美国有17644个全国性利益集团。这些利益集团通过各种手段，如出席听证会、提交研究报告、引导公众舆论、私下约见政府官员等，参与国家的政策制定，以实现本集团的利益目标。而在美国各大利益集团中，犹太利益集团是公认的最具影响力的集团。犹太利益集团形成于19世纪60年代，在犹太复国主义出现之后迅速发展，到目前共组建300多个团体，其中，影响力较大的有美以公共事务委员会、反诽谤联盟、美国犹太人委员会以色列联合会等。以色列建国以后，这些团体空前团结，开始为支持以色列这个犹太人自己的国家而奔走。作为执政党的以色列工党，也与美国的犹太人团体广泛接触，双方的合作不断深化。每当以色列面临困境时，如第一次中东战争初期，这些利益集团便会游说政府支援以色列；每当美国出现不利于以色列的声音时，这些利益集团则采取各种措施，压制这些声音。犹太利益集团影响的主要对象是国会和政府。一般通过影响国会来影响政府，以国会来牵制政府，迫使政府做 出对以色列有益的行动。与此同时，各利益集团还注意扩大在公众中的影响力，特别是争取年轻的拥护者，在全美培养亲以势力。
　　
　　第三，根据美国社会宗教氛围浓厚的特点和独特的犹太基督教传统，开展公共外交，构建美国民众和精英对以色列的认同。美国是一个开放的国家，同时也是一个保守的国家。自立国以来，宗教势力一直在美国社会扮演着重要角色，而民众也有着强烈的宗教情结。从某种程度上说，美国社会的宗教氛围比欧洲要浓厚得多。在各种宗教之中，基督教（确切地说是新教）无疑是美国影响力最大的宗教。从美国总统在宣誓就职时需要手按圣经这一点，可见一斑。犹太教与基督教有着密切的关系，可以说基督教是源于犹太教的。于是，美国社会也就形成了一种犹太基督教传统：美国大多数基督徒们认为他们所信仰的基督教和犹太教有着共同的渊源，相信基督教是犹太教的继承和发展。同时他们还认为犹太人也是上帝的选民，支持以色列就是遵从上帝的旨意，能得到上帝的庇佑。因此，这些亲以基督徒成为工党在美国的一支重要代言势力。他们与犹太利益集团一道，影响政府决策，发表亲以言论，影响国内选举，从而促使政府制定出各种有利于以色列的政策。
　　
　　工党公共外交的三点启示
　　
　　1948—1977年，作为执政党的以色列工党，运用娴熟的公共外交技巧，在对美公共外交方面取得了一系列重大成就，构建起美以“特殊关系”，从而为以色列的国家安全和经济发展提供了有力保障。对于世界其他执政党有着深刻启示。
　　
　　第一，执政党要善于利用国家资源，发挥本国优势，以推动公共外交政策的执行。世界上每个国家都有自身独特的历史地理、经济社会、文化宗教等状况，因而各国在公共外交方面的优缺点也就各有不同。对执政党来说，认清本国的实际状况和发展目标，充分运用手中的资源，扬长避短，是制定和执行公共外交政策的重要原则。以工党为例，其利用了在美犹太人这一巨大的资源，直接打入美国社会内部，同时对公众和社会精英施加影响，使得自身的公共外交可以延伸到美国社会的各个方面，从而扩大了公共外交的效果。
　　
　　第二，执政党在推行公共外交政策时，要因地制宜，不可千篇一律。由于与国家政权相结合，执政党往往拥有大量可以推进公共外交政策的资源。然而，在实际运用中，执政党必须谨慎，要根据不同国家的国情选择不同的方法，因为有可能会出现一项政策在一个国家有效，而在另一个国家完全无效甚至出现反效果的状况。若选择不当，后果不堪设想。以色列工党在对美公共外交中，抓住了美国政治中利益集团的现象，将资源集中起来，推动犹太利益集团成为美国影响力最大的利益集团，起到了事半功倍的效果。因此，执政党在推行公共外交时，要充分研究目标国的国情，如政治制度、社会状况、文化宗教等，将自己的声音转变成对方民众和精英能够听懂并喜欢的方式，而不是只重宣传不重效果。
　　
　　第三，加强执政党形象建设，获得国外公众和精英的好感，从而增强公共外交的说服力。一个执政党的形象，特别是其在国外公众心目中的形象，会直接影响其公共外交的效力。如果一个执政党公正廉明、执政能力强并深受人民爱戴，那么其在国外推行公共外交时，就更容易使国外民众信服，遇到的阻力也就较小。相反，若一个执政党的国内或者国际形象较差，那么其在推行公共外交时，则会遭到国外民众的质疑，认为其别有用心、动机不纯。而且，若对方民众有着先入为主的厌恶感，为了转变形象，在推行公共外交时就需要付出更多的资源和精力，无形中增加了公共外交的成本。更为甚者，糟糕的形象会导致公共外交的彻底失败。如苏共在冷战期间就是因为其穷兵黩武、干涉他国内政的形象，造成各国共产党对其离心离德，整个社会主义阵营瓦解。
　　
　　以色列工党在1948—1977年的连续执政期间，通过多种渠道和方法，成功实现了其对美公共外交的目标，使国家从中获益匪浅。虽然有其特殊性的存在，但是这一成功案例，仍然值得世界其他各国的执政党研究和借鉴。（公共外交季刊）
　　
　　作者：周意岷 中共中央党校国际战略研究所博士研究生