公共外交包括我们熟悉的民间外交，但比民间外交的内涵更为丰富。从民间外交到公共外交，是时代背景和国际环境变化的要求，也是国家跨文化传播能力逐渐走向成熟的结果。

政府外交和公共外交共同构成国家的整体外交。政府外交是国家领导人之间的公务交往和对外代表国家主权的外交部（有些专门问题可能由政府有关部门和为某项谈判的政府代表团等出面）对外国政府相应部门的交往，交往的内容极其广泛，都涉及到双边利益或多边利益。在政府外交中，外交部代表国家对外表态、交涉和谈判，重大的外交成果可能是双边或多边的条约、协定、公报。不言而喻，国家领袖的对外活动是代表国家的政府外交的最高形式。公共外交与政府外交的最大差异是其参与者不能代表国家权力，但是正因为如此，却可以较宽松、生动和灵活地，以多种形式，在多种场合，讲述本国的“故事”，兼听外国的“故事”。

公共外交是指政府外交以外的各种形式的，面对外国公众，表达本国国情的，意在提高外国公众对本国形象的认知度的国际交流活动；外国公众对本国的友好态度会促进外国政府改善对本国的外交政策。公共外交的行为主体包括政府、社会精英和普通公众三个方面，其中，政府是主导，民间组织、社会团体和社会精英是中坚，广大公众是基础。

公共外交过程中，参与的各方从各种角度表达本国国情，了解对方的有关观点。通过公共外交，可以更直接、更广泛地面对外国公众和外国政府，更有效地表达本国的真实形象，增强本国的文化吸引力和政治影响力，改善国际舆论环境，维护国家的利益。

简言之，中国公共外交的基本任务是向世界说明中国，促进外国公众认识真实的中国——文化传统、社会发展、经济状况、政治体制和对内、外政策等等，也回答外国对中国的疑问，从而改善中国的国际舆论环境。

多元与双向：公共外交的新图解

我用一个图解，可更加精细地描述公共外交的范畴及其与政府外交的关系，如图1所示（2009年10月7日第一次发表在《新京报》，现有修订，增加了“本国政府和本国公众的沟通”）。

图1：公共外交的范畴及其与政府外交的关系

图1表明了“公共外交”包括了“政府外交”以外的各种对外交流方式，包括了官方与民间的各种双向的交流。交流的目的是直接促进外国公众提升对本国的认识，这将影响外国政府改善对本国的政策。

和传统的公共外交不同的是，当今的公众不仅仅是公共外交的受众，也是公共外交的主动承担者，特别是那些有机会接触外国的人士更是如此。比如，中国公司的总经理出国访问，可以接受外国记者采访，可以在外国专业会议上发表言论，这就介绍了自己理解的那个中国。凡是与外国人有机会交往的中国人士，都在表达中国，表达的是丰富的、有血有肉的中国。今天中国的公众，特别是那些有机会与外国人接触的团体、民间机构、企业家、作家、教育家、媒体领袖，主动对外国表达中国，有利于自己的国家，可以加深外国人对中国的了解。媒体分为官方媒体和民间媒体以及官民合资的媒体，后两种列入图1中“公众”的位置。

目前，中国每年到国外访问或旅游的有一千多万人次，但许多人可能只是个旅游者，其实公众在国内外的行为也在表达中国形象。公共外交的任务就是要提高中国形象，因此广大公众的言行具有公共外交的意义。

我对图1的解释如下。“A(B)国政府→B(A)国公众”：这是最初的公共外交的基本形式，至今仍然是最主要的形式，如美国之音（VOA）、英国广播公司（BBC）的外语广播等等。

我国有中国国际广播电台(CRI)的多种外语广播和互联网网页，中央电视台（CCTV）的英语、法语、俄语和阿拉伯语的电视节目，中国日报（China Daily ）和由中国外文出版发行事业局出版的多种语言的杂志等等。此类活动都是由政府经费支持的。在广播和电视之外，还有很多属于公共外交的项目。如在外国开展对本国语言的教育，在外国开展本国的文化活动，如孔子学院等等。

“A(B)国公众→B(A)国政府”：以往，许多国家的学者并不将这种形式的国际交流明确规定在公共外交的范畴内，虽然事实上这种交流多年来一直存在，并且越来越呈现增加的趋势。如民间团体、大企业、大学和研究机构对外国政府有关部门的访问中，交流有关方面的国情和政策是不可或缺的内容。因此，也应纳入公共外交的范畴。

“A(B)国公众→B(A)国公众”：中国公众对外国公众的跨国交流，在中国被称为人民外交或民间外交。中国一向非常重视政府外交与民间外交的结合，1949年新中国一成立，政府外交和民间外交就几乎同时开始了运行。1957年，周恩来总理曾经对中国的整体外交有过界定，即“中国的外交是官方的、半官方的和民间的三者结合起来的外交”，实质上，这就是公共外交的高度概括。民间外交包括了友好城市的交流，文化团体的互访等丰富多彩的内容，我国的民间外交在各历史时期都发挥了不可代替的重要作用，如在1972年中日建交前中日的民间外交对中日新闻、贸易的往来，中日间政治信息的传递，为建交的准备都做出了重要贡献。民间外交随着中国在世界舞台重要性的提高正在更蓬勃的发展，增加了许多崭新的内容。

图1中双向垂直方向箭头所示的“本国政府和本国公众的沟通和相互影响”，这一般并不包括在公共外交的范畴之内（也有例外，如马来西亚和印度尼西亚定义的公共外交是指本国政府对本国公众的关于外交政策的沟通）。本国政府和本国公众对国情和政策经常性的沟通是扩大本国公共外交力量、提升公共外交质量必不可少的条件。公众，尤其是有机会参与国际交往的公众充分了解国际形势和外交政策，才能有效地促进公共外交的开展。

在中国公共外交的发展中，中国政府处于主导位置，它与中国公众的沟通十分密切。中国外交部设置了经常性的中外记者新闻发布会、对公众的“外交部开放日”、现职的和已经退职的外交官的公共演说和在媒体发表意见等等，这些活动都有助于与公众的沟通。由公众向政府方向的沟通，除了大学、研究所和其他智囊机构经常向政府积极提供形势分析和建议外，大众媒体表达的民意信息，包括广大网民对国际形势的评议都对中国的外交决策、政策制定有参考价值。 

图2：公共外交网络

图1清楚地说明了由任何一个主体都有三个可能的出发方向，可以形成公共外交中各主体之间多种连锁的传递关系。如果再画入C、D等更多国家，就会形成世界各国的公共外交网络，如图2所示，此公共外交网络有可能促进联合国的政府外交的进展。

全球对话网络：公共外交内涵的延伸

到目前为止，关于公共外交并没有一个国际公认的一致的定义，许多国家的政府或学者都曾对之进行过界定。如：美国政府1987年的定义是“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生的错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响，进而增加美国国家利益的活动。”（美国国务院《国际关系术语字典》）

日本的定义是“在国际社会提高本国的存在感，提升本国形象，加深外界对本国理解，以对象国国民而非政府为对象去做工作的外交活动。包括政策宣传的信息发布、国际文化交流（人文交流、文化艺术交流以及人员交流等）、对外广播等活动等。”（金子将史：《公共外交——“舆论时代”的外交战略》，2010 外研社。）

虽然对公共外交的定义，各国、各学者有所不同，但是有三点是共同的：由政府主导；以外国公众为主要对象；以提高本国形象为目的。各国、各学者的定义不尽相同是合理的，因为国家属性和国际环境不同，公共外交的具体目标就有差异，何况在不同国家，在不同时代，其范畴和重点总是变化的。

综合多种定义并结合中国的国情，我们可以这样描述公共外交:公共外交（又称公众外交）和政府外交组成国家的整体外交。参与公共外交的各方从各种角度向外国公众表达本国国情，说明国家的政策，以及解释外国对本国的不解之处；同时在国际交流中了解对方的有关观点。开展公共外交的目的是提高本国的形象，改善外国公众对本国的态度，进而影响外国政府的对本国的政策。公共外交的行为主体包括三个方面:其中政府是主导，民间组织、社会团体、社会精英是中坚，广大公众是基础。

在经济全球化和信息化的时代，政府越加看重公众为国家总体外交、世界和谐和合作做贡献的潜力，从而支持公众参与公共外交的积极性。那么对公共外交范畴的界定不妨宽泛些。可以认为在国家交往活动中，政府对公众、公众对政府、公众对公众，只要有公众参与的就属于公共外交的范畴。甚至公众不一定总是受众，有时也能主动地承担起公共外交项目，如日内瓦商学院教授克劳斯·施瓦布创建的世界经济论坛（World Economic Forum–WEF，又称达沃斯论坛)。

在当今世界，随着经济全球化和世界多极化的发展，国际交往中参与群体和参与方式的多元化是一大趋势，大量新的公共外交形式不断涌现，丰富了传统意义上的政府外交和民间外交内涵。官方或民间代表的外事访问过程中，常常既和对方官方接触，又和对方民间组织或者个人接触。有时其形式是多边的和多元的，而且既有多国官方人士又有多国民间各界的机构和人物参加，如博鳌论坛、世界银行的论坛。

媒体对公共外交的报道，因为“公共外交”一词过于宽泛，往往按其活动内容、参与主体或其属性冠以各种名称。如体育外交、文化外交、议会外交、政党外交、媒体外交、网络外交和二轨外交等等。

各国的旧有的公共外交的定义都明白无误地宣称，公共外交是为了提升外国公众心目中的本国形象，从而有利于本国利益。从推动全球文明的价值观出发，新型的公共外交应当是提倡兼顾对方利益和更为强调相互理解、相互尊重的全球网络。

联合国是促进世界和平、和谐的政府外交的舞台。而新型的公共外交虽然没有宪章和办公大厦，但它是促进世界和平、和谐的虚拟舞台，还是提升联合国的政府外交成效的外部环境。

人们还会发现，不同国家的公共外交的目标和气势也有不同，有的大国可谓透着“霸气”“唯我独尊”；有的则重在表达本国的独特的符号，如“为国际和平做贡献的国家”；有的重在表达本国的政策等等。中国的公共外交则是以求同存异的精神，心平气和地向世界说明中国。（公共外交季刊）
　　
　　赵启正：全国政协常委、外事委员会主任，国务院新闻办公室原主任。