本文作者　徐云龙

　　进入新世纪以来，面临着全球化、信息化和市场化的挑战，国家之间的外交活动不在局限于传统政府之间的外交，外交的主体和客体也更加多元化。其主要包括主权国家，政府间国际组织，国际非政府组织，跨国公司以及一些社会媒体精英和其他利益集团，另外还涉及国家间的民间组织活动。随着中国综合国力的上升，改善我国的国际形象，重塑国家影响力势在必行。这就需要我们国家要注重公共外交的实施，尤其是近年来中国与东盟国家关系出现的复杂情况,我们就更需要一些非政府行为体在双边和多边场合发挥应有的角色。

　　一．关于公共外交
　　(一).公共外交的内涵与方法
　　1.公共外交内涵的界定
　　从本质上来说，公共外交是对传统外交的补充与发展，是全球化与信息化时代塑造国际合法性与认同度的一项重要战略，同时也是一个国家在国际社会确立正当性与认同度的一项重要战略。目前国际上对公共外交概念的界定却不尽相同。“公共外交”是由1965年塔夫斯大学（Tufts University）弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·格利恩（Edmund GuLlion)首次使用。美国人更多地把公共外交看作是一种政治公关战略，是一国政府增进同不同文化实体之间的相互理解与认知，进行国家推销、塑造国家良好形象的战略策划。而英国人将公共外交称为文化外交，主要用来指一国政府所从事的对外文化关系。加拿大、挪威等中小国家则更多地把公共外交看作是授权或委托非政府组织开展的社会外交。
　　实际上在全球化与信息化时代，公共外交的重要性也开始显现出来，其应有着更加深厚的理论基础和价值内涵。因此，对公共外交的界定可以体现为：一个国家为了提高本国的知名度和国际认可度，由政府和其他社会部门，委托国内或国外一些社会行为体通过传播及媒体等手段与国外社会及民众进行交流，开展针对全球公众的外交活动，以向外界澄清相关事实，传播本国民族文化，塑造应有的价值观念进而更好地有助于国家利益的实现。
另外，我们需要注意的是对于公共外交必须是由中央政府及其主导下的对外活动；公共外交的对象是国外民众，而不是外国政府；其手段是公关、传播、人文交流和援助等；公共外交的直接目标是影响外国民众的态度，最终目的是推动本国外交政策目标的实现，从而增强一个国家在国际社会的软实力。目前很多国家都很重视软实力在外交中的运用，美国著名学者提出“软实力是一种吸引力，是通过吸引而非强制或利诱来获得所需的能力，并且它是源自一国的文化、政治理念和政策”。
　　2.公共外交的核心问题分析
　　作为一项国家战略，公共外交关注的是不同国家公民社会之间的关系，关注的是跨国民众的交往对外交所提出的挑战，从根本上是不同文化和价值观之间的关系。在全球化时代，最难以解决的问题是不同文明之间的和谐共处。冷战结束以来，全球对文化的研究开始盛行的根本原因就在于随着军事安全的压力下降，文化和经济因素开始浮出水面，文化的敏感性大大增强，从而导致国际关系紧张的事件不断发生。对此不同文化价值观之间所存在的“文化鸿沟”以及由此而引发出的一些地区及全球紧张性效应，国家行为体应该在外交上作出应有的调整，积极加强文化沟通与交流，控制不同文化价值观之间的张力，以寻求建立一种国际政治文明多样化共同发展的新文明秩序。
　　3.公共外交的方法
　　（1） 道义评价法：对某一思想、政策或者行为进行道义评价，给予一个不好的标签，使大众不通过体验和查证就产生坏的印象。例：冷战时期，美国常用“红色祸水”等抹黑社会主义国家，久而久之使美国公民在接受这方面信息的同时也对社会主义国家产生不好的印象。
　　（2）  媒体事件法：通过制造“新闻事件”，政府将公众的注意力集中于政府领导人身上，引起社会公众对政治决策的重视，并获得他们的支持。
　　（3）  项目管理法：在开展公共外交时，以委托项目的形式，将具体实施任务交给一些民间团体或非政府机构。比如：美国的富布莱特项目，中国国家留学基金项目，都以项目管理法实施，以推动双方科技、文化及人员交流。
　　（4）  公关造势法：在公共外交中，此种方法实质上是为国家造势，以吸引媒体的报道和选民的参与，进而达到提升国家形象的目的。如：“中华文化美国行”，“俄罗斯中国年”，“中国俄罗斯年”等。

　　二．中国对东盟国家公共外交的现状分析
　　（一）推行公共外交的背景分析
　　如今国际格局处于大变革、大调整之中。地区局势错综复杂，尤其是西亚、北非地区问题不容乐观。2011年以来国际形势变化很快，随着“阿拉伯之春”的到来，西亚、北非地区一些国家发生了剧烈的动荡，此恶劣影响波及西亚北非20多个阿拉伯国家的近5亿人口。并且埃及、叙利亚、黎巴嫩、也门等国的国内政局混乱，社会动荡问题迟迟得不到解决。
　　还有美国的次贷危机以及欧洲债务问题也引发了许多国家的社会动荡。紧接着美国对亚太地区重新调整战略部署，南中国海问题出现复杂的局面，中国同一些东盟国家的关系再度紧张起来，这对中国的传统周边外交形成较大的冲击。并且由于一些国家鼓吹“中国威胁论”等对华的负面报道层出不穷，致使我国的国际形象开始受损。对此我们必须调整传统的外交理念，推行公共外交，将一些传统上根本不介入外交事务的部门，让其更多地参与外交活动。比如我国一些经济部门，大中型企业集团，学术机构，新闻媒体以及民众，以优化外交资源，基于国家利益和国家形象的双重考虑进行推动中国公共外交事业的发展。
　　（二）中国在东盟中的国家形象
　　 国家形象则反映的是国家发展的价值标准，一个正在崛起中的大国必须优化国家利益与国家形象的组合，同时国家利益与国家形象的复合，是一个国家对外行为的根本推动因素，而推行公共外交正是考虑了这两项基本因素。冷战结束以来，中国同东南亚国家关系不断提升，东南亚成为中国塑造负责任大国形象、推进“和谐周边”外交建设的示范区。一方面，中国成功地从“威胁者”转变为“合作者”，其负责任的大国形象日益突出。从近几年来中国对东盟地区的大量经济、技术投资与援助，就可以看出中国注重其在东南亚地区的国家形象建设。
　　如2013年7月26日由中国公共外交协会和广西壮族自治区外办、钦州市政府联合举办的中国企业“走出去”座谈会，出席该会议的一家企业管理者表示，该公司在东盟有18个项目，投资额为6亿美元，对于企业要想成功走向东盟，必须要着眼于双赢与多赢，注重公共外交，更好地适应和了解当地文化，加强与国内外媒体的沟通，将企业的经济利益与当地的民众利益相结合，在经营管理上加强与当地民间组织的沟通。
　　但是自2011年以来中国同东盟国家间外交关系呈现曲折性发展的态势，随着中国实力的快速增长，再加上南中国海问题迟迟得不到妥善解决，使得一些制衡与挑战性因素不断增加，中国的国家形象也被一些别有用心的外国政府与新闻媒体再次宣称为“挑战者”甚至于“威胁者”。
　　（三）中国作为“合作者”形象的确立
　　自从中国与东盟建立外交关系以来，双边关系得到了积极发展。中国作为“合作者”的身份也开始被东盟国家所接受，并在一定时期内得到强化。尤其是1997年亚洲金融危机爆发时，中国坚持人民币不贬值的突出表现，赢得了东盟国家对中国做为一个负责任大国的“身份认同”。另外中国与东盟在10+1和10+3合作框架中所作出的一系列有效成果，例如中国和东盟于2010年1月1日全面启动自贸区，并第一个加入《东南亚友好合作条约》并与东盟签署《南海各方行为宣言》，于2003年确立“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”。至此中国对东盟的软实力外交取得了突出成果，中国在东盟的国家形象与美日的差距也明显缩小。
　　同时东盟各国对华的一些传统观念也发生了积极的转变。主要表现为以下五点：中国政府不断追求现代化发展；坚持致力于地区和平与稳定的坚定战略；能积极有效地发挥一个大国所应承担的地区责任；支持东盟为地区及世界和平所作出的贡献；中国政府治理国家能力富有成效。
　　（四）中国的“合作者”形象存在挑战与机遇的对立统一
　　对于东盟国家来说，虽然中国的主流形象仍是“合作者”，但其中也包含着制衡、竞争、防范与斗争等因素。
　　1.在政治上既坚持合作又联合别国加强对中国的制衡。东盟不光需要中国支持其主导地区事务，又拉拢美国、日本和印度制衡中国在该区的影响力。
　　2.在安全问题上既表示对中国和平发展战略的赞赏，基本上认同中国在南海问题上所提出的“搁置争议、共同开发”的方针，同时东盟部分成员国大肆宣传“中国军事威胁论”，使得南中国海问题的解决变得日益复杂。
　　3.在文化上既承认中国文化的博大精深，又对双边及多边文化合作存有戒心。东盟一方面认同中国所倡导的“以邻为伴，与邻为善”的周边外交方针，同时又担忧中国与其在实力、规模与文化上的巨大差异，对人员交往与文化交流抱有一种片面性的认识及不理解态度。如香港游客在菲律宾遇害事件上，虽然中国占理，但菲律宾一些新闻媒体确评论称“中国过于傲慢”，与日本人相比，缺乏一种“彬彬有礼”的态度。
　　（五）中国对东盟开展公共外交的因素分析
　　1.推行公共外交的有利因素
　　（1）中越双方文化相通。
早在秦汉之际儒家思想就开始传入越南地区，长期以来，这种思想对越南人民民族思想、思维方式、价值倾向的塑造以及民族意识和爱国意识都产生了根深蒂固的影响。正如越南著名学者潘玉所言：“对于越南的文化，不管是文学、政治、民族风俗、礼仪、艺术和民族信仰都带有儒家的印记。”另外在宗教方面，其在越南民间的影响也较为深远。佛教、道教以及儒家思想三者相互渗透，构成了越南民族传统文化的主体。中越之间彼此之间的文化认同以及两国对自身国家身份的认定具有一定的相似性，使得两国更容易促进相互间的沟通与理解，也便于双边公共外交的实施。
　　（2）中缅两国的教育合作有了新面貌。
　　自1956年前后中缅两国签署了双方互派留学生的协议以来，两国的教育往来呈现新的发展态势。中间虽有中断，但从整体上来看，合作的大局没有发生改变。在上世纪五六十年代，中国共派出的三批赴缅留学生，这为日后两国的教育文化合作开启了“大门”。上世纪70年代末开始，中缅双方加大教育合作的投入，主要表现为双方派出的渠道明显增多，赴缅的中国留学生人数大有增加。近年来随着“汉语热”的到来，缅甸来华学习的学生也不断增加。另外，缅方通过官方途径来华访问的专家有所增加，双方举办各种学术讲座，这对两国人民了解彼此的社会文化和外交政策作了很好的铺垫。
　　（3）佛教外交开启对东盟公共外交大门。
　　“和谐世界”的理念思想不光在儒家学说中体现出来，而且作为中华传统文化重要组成部分的佛教也为“和谐世界”的理念思想提供了丰富的思想资源。为传播中华文化以及外交理念，增加东南亚国家人民对中国的了解。对东盟国家开展佛教交流活动，为中国东盟间的公共外交提供了良好的平台和沟通渠道。同时佛教组织国际交流活动的展开也正好体现出了中国“以和为贵”的国家形象。
　　其中主要交流活动表现如下：1955年，佛牙舍利首次出巡缅甸，揭开了新中国“佛牙外交”的序幕，这对当地人民尤其是缅甸佛教徒留下了深刻的影响。其中佛牙留缅期间，上百万虔诚的缅甸佛教徒朝拜了佛牙。另外在上世纪90年代以及2011年，佛牙舍利又三次巡礼缅甸。这四次佛牙巡礼大大增加了中缅两国人民之间的相互理解与友谊。另外，对东盟的一些民间佛教交流活动也日益盛行，其中最具有活力的就是中国僧众在东盟国家弘法、留学、修行，与当地民众交往密切，成为了当地民众认识中国、了解中国的重要桥梁。正是由于这种民间组织活动的展开，一方面宣传了中国的佛法，另一方面也体现出了中国政府的宗教信仰自由的政策。
　　（4）东盟国家中的华人华侨对开展双边公共外交发挥重要角色。
　　东南亚华侨华人总量最大，约3348.6万人，占东南亚总人口的6%，占全球4543万名海外华侨华人的73.7%。长期以来，东南亚华人华侨在居住国社会经济、语言文化以及社会关系上都具有着一定的优势地位，这就有助于开展其居住国与中国的公共外交活动。从客观角度来讲，东盟国家中的华人华侨在双边公共外交事务当中，所发挥的作用在于提高中国在东盟的软实力。因为这些华人华侨所固有的心态（期望中国与其入籍国能够长期保持友好关系，共同繁荣）及所掌握的语言文化优势对中国与东盟国家间的公共外交都是积极因素，并且也有助于推动中国在东盟地区的软实力影响。
　　2.对东盟开展公共外交所面临的困境
　　随着中国综合实力的不断增长，东盟地区也出现各种煽动民族主义情绪的论调。如出现的“中国军事威胁论”，“中国经济威胁论”等。这种论调的盛行是近年来制约双边关系发展的主要因素之一，同样这也对双边公共外交的开展增加不少屏障。
　　（1）对目前中越关系所存在的困境进行分析。
　　从历史上看，越南与中国曾维持了近千年的“宗藩”关系。在这样一种“华夷”秩序体系，中国处于核心地位，周边国家通过朝贡以表示臣服。越南人固有这样一种消极的历史记忆，再加上中越两国的地缘政治需求和现实利益的冲突（比如最近中越在南海问题和贸易逆差问题上出现的严重分歧）以及西方国家所散布的“中国威胁论”谣言无疑在很大程度上阻碍了中越关系的健康发展。 基于这种不信任，开展对越公共外交工作也是难上加难。
　　(2) 中国在缅甸的国家形象面临挑战。
　　缅甸人是比较平和的民族，长期以来对华比较友好。但是，近年来中国在缅甸的形象开始出现下滑的迹象。这种问题的根源在于随着中国企业及私人赴缅甸投资的增多，由于经济利益、文化价值观、当地的民族风俗、生活方式、宗教的差异，使得中国人与缅甸人在交流过程中出现摩擦。2011年9月30日，缅甸总统吴登盛宣布暂停修建中缅合资的密松水电站。这项有争议的决定宣布以后，引发外界的不少猜疑，同样对中缅关系也添加了不利影响。在修建密松水电站过程中，当地的克钦族一直对此持反对态度。再加上一些西方政府官员，学者及非政府组织在在缅甸借此进行大肆宣化，煽动缅甸国内一些对华持有偏见的社会活动家的民族主义情绪，这就更加剧了当地民众对华的对立情绪，致使中国企业及私人投资者的形象大大降低，进而影响中国的国家形象。
　　(3)中国在老挝开展公共外交也存在一些问题。
　　一方面，美国和日本对老挝的公共外交先于中国，并且对老挝民间产生了重要影响，这就大大限制了中国对老挝开展公共外交活动的空间。另一方面，老挝国内不少民众对中日文化存在误解——认为中国文化均起源于日本。另外，目前中国对老挝公共外交的开展层面和深度仍不够。现有的交流活动主要存在于高层次、精英及主要大城市民众，而对于一些中小城市和乡村开展的交流活动则相对较少，这在一定程度上也难免使得老挝国内民众对中国文化存在误解。
　　三．针对存在的困境，提出对策建议（结合具体案例分析）
　　（一）推进中国在东盟的大国形象
　　国家形象对公共外交工作的实施至关重要，中国对东盟的公共外交，其重要一点应在东盟地区塑造负责任的大国形象。首先要善于利用文化载体的效应，如佛教、道教以及儒家思想等中国传统文化，要扩大对外文化交流，利用一些学术机构（如察哈尔学会）及民间团体的固有优势对外输出中华文化，增加东盟地区国家民众对中国的了解，从而提高中国在东盟地区的软实力影响。因为文化学术领域的公共外交更具有独特的意义，学者及学术机构间的交流更能推动双边舆论及关系的发展。正因为佛教、道教以及儒家思想三者相互渗透，构成了越南民族传统文化的主体，所以继续增加中越民间团体及学术交流活动，改善越南人对中国的误解，避免中越双方摩擦的进一步升级，增加中越双边的文化认同与身份认同至关重要。另外，由于近年来中国在缅甸与老挝的国家形象出现下滑的迹象，扩大对外文化输出，增加文化风俗交流活动，对于消除两国民众对中国的不利印象具有重要意义。同时也可以解决部分老挝民众对中日文化误解等一些棘手问题。
　　（二）扩大对越公共外交活动，消除两国关系进程中的不利因素
　　对外新闻宣传能力应大幅度提升，及时有效地与越南媒体和公众进行交流。越南对华不满的“声音”主要来源于两方面：一是基于地缘政治需求带来的利益冲突；另外还有对关于“中国扩张主义”的错误认知。冷战结束以来，越南始终坚持冷战思维，认定中国为其竞争战略对手，借助东盟这个地区组织平台，宣传“中国威胁论”。再加上一些国外学者宣传反华言论，呼吁对华采取制衡战略，这就更需要中国学者及民间团体组织对这种“信号”进行反击，说明中国和平崛起对东盟地区及世界有利的方面。如印度政策研究中心教授布拉马·切拉尼在其2010年出版的著作《亚洲巨人：中国、印度和日本的崛起》中强调对于中国周边邻国越南、日本和印度等国一道制衡“开始崛起的中国巨人”所带来的威胁。因此，消除越南对中国的这种误解，接受和支持中国的和平发展战略，需要作出以下几点。
　　1.  应善于利用媒体事件法，加强新闻宣传的主动性。
　　积极向越南国内各大中型新闻媒体机构解释中国的和平崛起战略，说明其防御性的国防战略不指向任何国家，不会对任何国家构成威胁，坚决反对地区霸权主义和扩张战略，支持东盟地区组织的发展，更不会干预东盟事务，中国只是这一组织的参与者，而不是干预者。另外，还要主动对中越历史问题作出澄清，以逐渐改变越南民众对中国霸权的历史记忆。通过新闻媒体的宣传以及教育文化交流活动，揭露历史的真相，以取得越南新闻媒体机构及其社会有名人士对华的身份认同。
　　2.要多方面、全方位地进行推进公共外交活动。
　　尽管公共外交的内涵比较丰富，但其最初的公共外交基本形式（“一国政府对另一国的公众”）至今仍是最重要的形式。因此，对越南公共外交工作开展的重点仍集中在越南民众。比如说在南中国海争端问题上，一方面中国要向越南公众说明南海问题的性质（历史遗留问题）以及中国政府的南海方针（中方将始终致力于同相关国家间的友好协商与谈判，以和平方式妥善解决南海争议和分歧，搁置争议，共同开发）。在关键时刻及时处理相关问题，增加对外理问题的透明度，善于与民众沟通，以抢占国际舆论的主导权，改变以前危机爆发时刻中国所处的被动地位，从而取得中越民间的良性互动。
　　（三）发展公共外交的行为主体，扩大公共外交的参与者
　　 随着中国参与全球化进程的深入，外交行为主体也呈现出多元化的趋势，尤其是对东盟等周边国家地区所实行的公共外交。全方位发展公共外交的行为主体，既要体现政府的主导作用，又要发挥和改善非政府组织及民间团体的对外活动角色。在政府主导公共外交的同时，也应发挥社会精英团体和普通民众的作用。由于当前信息化快速发展、各国民间交往和交流活动空前活跃，应充分调动各种非政府组织、社会利益集团和社会团体等参与公共外交活动的积极性。尤其是对东盟公共外交，要大力提倡学术机构积极参与双边文化学术交流，发展教育交流事业，扩大双方互派留学生的规模，以将一个更加和谐、开放的中国介绍给东盟各国。
　　另外跨国公司在公共外交的建设中也发挥着主力军的作用。跨国公司在第三国生产经营活动直接影响着当地民众对投资国的印象。如近年来中国企业对缅甸的投资与生产经营活动频繁，由于各种复杂因素而导致中国在缅形象受损。最鲜明的例子就是中缅合资在克钦邦修建的密松水电站成为缅甸部分民众对华进行评击的对象，中国国家形象在缅甸受到冲击。对此我们应积极利用企业集团与民间组织对缅甸国民进行游说，改变中国在他们心里的负面形象。
　　（四）扩大文化推广规模，筹划孔子学院
　　作为公共外交的一个重要组成部分，文化外交日益在中国外交战略中发挥出了重要的作用。孔子学院作为文化外交的一个典型代表，是当前中国文化对外传播的重大项目，同时也是中国与东盟文化交流的桥梁。在东盟地区国家积极筹划孔子学院的建设也是中国国家发展战略的重要组成部分，在很大程度上提高中国在东盟的“软实力”影响。目前中国已在东盟建立了40所孔子学院。近年来由于“汉语热”潮流，东盟国家都开始开办汉语课程。印尼早在2007年已在全国8096所中学开设中文课程；马来西亚许多华文小学招生火热；在泰国汉语已经被视为与英语同等重要的外语。当然孔子学院在其中扮演了主要角色，因为它向世界打出了中国文化品牌，是中国文化向海外传播的重要渠道，同时也为中国的公共外交工作打下了坚实的基础。因此对东盟公共外交要更注重孔子学院的筹划，以扩大文化推广规模。
　　亨廷顿在其《文明冲突论》著作中提出：“在国际交往中，每个国家都倾向于追随文化相似的国家，抵制与其没有文化共性的国家。”因此孔子学院在向东盟推广中华文化，应首先要寻找中华文化同当地文化的契合点，以便让当地民众吸收中华文化价值观，对中华文化产生认同。