美国“新公共外交”的重要思路是借助非政府组织的行动，对其他国家的内政外交发挥影响。其中，公共利益集团在价值倡导层面具有特殊的优势，在实践中发挥了连美国政府本身也无法起到的巨大作用，甚至重新塑造了美国外交的价值观依据。关于如何发挥公共利益集团等非政府组织的功效，打造强有力的新公共外交，以及如何应对这种来自他国公共利益集团的新公共外交，美国的做法在很多方面可以成为其他大国开展公共外交的参考。

    新公共外交与公共利益集团的结合

    在早期公共外交的概念中，利益集团的影响便已被纳入视野。塔夫茨大学教授埃德蒙德·古里恩（Edmund A. Gullion）于1965年首次在国际关系领域提出“公共外交”的术语。他指出，公共外交“旨在通过引导公众的态度来对政府外交政策的制定与实施施加影响。它包括了超越传统外交的诸多国际关系领域：政府对其他国家舆论的开发，一国私人利益集团与另一国的互动，外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的流通。”其中就强调了利益集团作为公共外交主体之一的作用。而曾任美国助理国务卿的小约瑟夫·奈在其“新公共外交：非政府组织与网络”一文中强调，新公共外交的“新”主要体现在行为主体多元化，如民间非政府组织在公共外交中的作用和职能。在小约瑟夫·奈所描述的“新公共外交”网络中，包括公共利益集团在内的非政府组织扮演着相当重要的角色。

    在美国这样一个多元社会中，国家利益在很大程度上是各种利益集团博弈的结果。但与以“自利”为主要目的的利益集团不同，公共利益集团关注的一般是某种思想传播和国家整体利益,而非经济利益。公共利益集团中的主要团体包括：保守派公共利益团体全国纳税人联盟（National Taxpayers’Union）、妇女关心美国组织（Concerned Women for America）、保护儿童基金会（Children’s Defense Fund）、社会公民（Public Citizen）、城市研究所（Urban Institute）等。它们的成员人数一般不多，也缺少工商利益集团那样的财力，但主张往往得到公众支持，在政治上的影响力不容低估。在现今参与外交决策的门槛不断降低的情况下，越来越多的公共利益集团选择直接参与公共外交来影响政策、改变观念，甚至直接实现外交目标。其在公共外交中可以实现公共服务、价值表达、文化交流等功能，效果有时甚至超越政府外交。

    公共利益集团对美国外交最重要的影响还不是在器物层面，而是在价值观层面，也就是其最为擅长的价值倡导功能的影响。在美国公共外交的过程中，很多重要的理念和行动往往不是出自政府，而是来自“公共利益集团”这类价值倡导型组织。例如，近年来随着全球化的推动，美国国内的环保团体越来越多地关注国际事务和他国的污染情况；公益慈善团体注重在非洲等贫困地区进行扶贫活动；人权团体更加注重普遍的人权标准的施行；而像传统基金会（The Heritage Foundation）这种保守派智囊团也在进行价值倡导——它们的研究试图为保守派的世界观提供依据。

    特别是在“9·11”事件发生后，如何消除穆斯林国家民众对美国的仇恨，成为美国政府的首要考虑。而将政府资助投入到独立的非政府组织,使其通过教育、传播、新媒体等手段影响别国民众，则既可实现改善美国形象的目的，又可避免他国指责美国政府搞“颠覆”活动。这样的思路与美国国内公共利益集团的思路不谋而合。于是，公共利益集团加入新公共外交就成了顺理成章之事。而在实践中，这种来自于公共利益集团的新公共外交也显示出巨大的威力。特别是在美国政府和公共利益集团投注了大量公共外交资源的中东地区，美国形象的改善和中东地区价值观方面的转型更是效果明显。

    公共利益集团如何参与外交

    公共利益集团在公共外交中的作用是复杂的，但不脱出公共服务功能以及与服务效能相互印证的价值倡导和文化交流等功能。

    以公共服务功能为例，在美国特有的社会风气下，慈善成为一种根深蒂固的传统。特别是美国的富豪阶层在其事业的后期，习惯于把资产投入到公益基金会中去，实现人道主义、环保、科学文化发展、慈善等目标。在外交领域，美国越来越庞大的公益基金组织的出现，成为美国向全世界进行民间外交的重要组成部分，如福特基金会、洛克菲勒基金会、亚洲基金会等组织就为包括中国在内的第三世界国家的教育、扶贫、医疗、环保等事业做出了一定的贡献。20世纪中国最好的医院——协和医院——就是由洛克菲勒基金会捐资兴建的。这些提供公共服务的组织不但能够在社会经济层面起着重要作用，同国际非政府组织也有着密切联系，形成了本领域的庞大网络。公共利益集团打交道的对象一般不是政府，而是一个国家的民众。在长期对别国民众提供公共服务的过程中，这些组织也具备了强大的公信力、影响力和关系网络。这些集团一般不会直接参与别国的政治事务，但在海外提供公共服务、争取民众好感方面起着不可替代的作用。

    关于价值表达功能，一些公共利益集团所争取的利益不是物质利益，而是意识形态或文化上的扩展。有的利益集团本身就是依托特定的意识形态建立起来的，比如美国人争取民主行动组织、美国人争取宪法行动组织、美国公民自由联盟、美国保守主义运动联盟等。这些利益集团的成员基本按照意识形态的标准确定自己对某个问题的意见。同时，公益基金会的资助也是另外一种积极参政的团体——对外决策思想库——的主要资金来源。这些集团常常以强烈政治理念作为团结集团、赢得支持的武器，并在具体的活动中强调美国对外政策中一些不能逾越的原则，如人权、环保等。这些原则不但制约了其他国家的政治选择，同时也给美国的对外政策规定了某种方向。这种对国际事务的理想主义情结导致美国人在对外政策领域经常表现出某种“天赋使命”的感觉。

    文化交流功能是公共利益集团对外交往的主要活动内容。与中国通常会由国家出面和其他国家举办大型文化活动的方式不同，美国的公共利益集团会选择学术研究、新闻媒体、非政府组织活动等方式。如小约瑟夫·奈所言，“灵巧的公共外交需要人们对于可信度、自我批评以及市民社会在造就软实力的过程中所扮演的角色有所认识。如果公共外交沦为宣传，则它不仅不能说服他人，反而会对软实力造成伤害。公共外交必须转而坚持作为一种双向过程，因为软实力所依赖的首要基础，便是对他人观念的理解。”福特基金会、富布莱特项目交流等，为中国等发展中国家学者赴美交流起到了重要的推动作用，对双方的学术发展和观念理解意义重大。当然，在文化交流的过程中也不全是愉快的合作，有时也会有争论和分歧。如对他国人权一直保持关注的美国“人权观察”组织，在其报告中不但明确了美国人权标准，甚至直接塑造了别国的人权形象。“人权观察”组织2010年的年度预算本是4800万美元，但在2010年9月获得一笔来自乔治·索罗斯的十年1亿美元的捐款后更加壮大，并希望对“西方大国”和“新兴大国”的外交政策同时施加影响。当然，在国别人权报告中，中国也成了它“影响”的对象。

    在上述三种粗略的分类之下，公共利益集团参与外交的方式当然是丰富多彩的，但无论是公共服务型的公共利益集团，还是着重于价值倡导和文化交流的公共利益集团，其最终的落脚点都是传播某种美国的价值观。事实上，美国在世界范围内“软权力”的获得，在很大程度上正是这些美国政府之外的各种社会团体努力的结果。

    公共利益集团外交影响的根源

    公共利益集团强大的外交功效来自于美国特有的政治—社会关系模式。在美国，社会自治传统根深蒂固。许多社会问题的解决都是由社会自己的行业协会、地方自治团体等来进行，而拒绝政府的介入。不仅如此，来自社会各种利益集团的强大影响甚至直接介入政府决策。在制度层面上，三权分立、游说制度、新闻自由等体制也给予了公众和利益集团充分的机会参与外交决策。特别是在过去数十年中，因美国行政部门在对外关系中丑闻频出（伊朗门事件、卢旺达屠杀、出兵伊拉克等），公众对美国外交行政主导的传统本就积累了不满。同时在全球化的背景下，更多的国内利益集团也在寻求通过外交手段来保护自己的海外利益。如此一来，公众和利益集团参与外交就成了一种强大的需求，并且逐渐改变了行政部门对外交的垄断地位。

    在新公共外交的过程中，无论是环保团体、人权团体还是慈善团体，公共利益集团在外交上的特点是经常持高调理念来要求对外政策。这种做法客观上却为美国争来了实际的利益。如美国有些人权组织、环保组织对中国以牺牲环境、生态等发展经济的方式持批评态度，而这些关于“社会道义”方面的意见多被美国政府附加于经贸问题，使美国政府站在了道德的制高点上而争得了更多的物质利益。

    特别是在中东地区，公共利益集团及其所代表的非政府组织与网络的活动，成为美国近年来形象改善的重要原因。而公共利益集团对该地区精英人群和普通人的价值观倡导更是发挥了基础性的作用。笔者在2009年受某教育类公共利益集团邀请访问美国并见证了奥巴马就职典礼，而在共同受邀参加此项目的其他国家的学者和记者中，来自中东地区的就占了四分之一。可见，在文化交流和传播价值观的活动中，美国对中东地区的重视。至于很多公共利益集团因为与以色列的关系和价值关怀，而注重在各个层次上强化与中东地区的文化联系，也是相当普遍的。这些活动的成效也许一时看不出来，但逐渐积累却有着相当的政治效果。特别是在“阿拉伯之春”运动中，对比以往以政府为主的外交，类似中东地区发生价值观上整体转型这样的“成就”，几乎是传统的政府外交所不可能完成的任务。

    因此，在一个外交已在很大程度上向全民开放的时代，公共外交并非纯粹的政府公关活动，但可以通过建立有利于政府政策发挥作用的长期关系和环境助力政府外交。在这个意义上，社会与社会之间的对接更为重要。对中国来说，认识以公共利益集团为代表的非政府组织网络在美国公共外交中的作用非常必要。而在应对过程中区分国家与社会的角色也是必要的。而中国公共外交很多不尽如人意的地方，其根源正是在于国家过于强大而社会过于弱小。弱小的社会不但在解决自身问题上办法不多，更无法为社会所主导的公共外交提供支持。

    而在反思中国公共外交问题的同时，应对美国公共利益集团公共外交的方式也已浮出水面。那就是，以国家应对国家，以社会应对社会。具体说来：其一，是要区隔社会与国家的功能，国家不必插手过多的文化交流和价值倡导活动。有些外交任务由社会组织和民间力量去完成比由政府出面的效果要好得多。当然，这种民间力量应该是“真民间”而不是“假民间”；其二，中国的国家与社会需要建立与其他国家市民社会行为体之间的联系，超越传统上分散的、个体化的“民间外交”水平，通过“社会对社会”“国家对社会”的新公共外交网络，来实现公共外交的目标。其三，是鼓励和促进国内非政府团体的建设和相互间网络发展，给予非政府团体以更大的发展空间，打造有对外交往能力的“公共利益集团”，在新公共外交时代占据更主动的地位。

    来源：公共外交季刊

    唐 昊：华南师范大学政治学副教授，中山大学公益慈善研究中心副秘书长。