公共外交在中国越来越成为一门显“学”，但其繁荣的背后却隐藏着误解与幻想。作为一种外交活动的公共外交是现代大众政治发展在对外关系上的表现。公共外交的发展正在从强调“公众”走向强调“公共”的新公共外交阶段。作为公共外交理论硬核的国家形象是一个复杂的概念，实践中的国家形象与国家利益并不具有必然的一致性，中国的公共外交应当坚持国家利益高于国家形象的取向。成功、主动的公共外交是工具理性与价值理性的有机统一，中国的公共外交过于偏重文化途径，但造成当前中国公共外交被动的原因主要还是战略性和价值观层面的。随着中国的社会性成长，新公共外交在中国越来越具有现实性，如何既充分发挥各种非国家行为体参与公共外交的热情，又能保持公共外交的公共本性，将是中国公共外交研究的重要方向。
　　
　　引言
　　
　　2003年以来，伴随着中国崛起步伐的加快和对国际社会更深层次的融入，公共外交在中国迅速走红并掀起了一浪又一浪的高潮。在外交实践中，中国公共外交项目一个紧接一个，形式多样，异彩纷呈，既有轰动一时的北京奥运会、上海世博会、广州亚运会和一系列与有关国家互办的文化年、国家年活动，也有细水长流的孔子学院、媒体外交、艺术巡演、国家形象广告等等。在理论研究方面，有关公共外交的著述如雨后春笋、层出不穷，成为外交学乃至国际关系研究新的学科增长点。在制度建设上，2004年外交部设立专职负责公共外交工作的机构，2009年升格为公共外交办公室，随着人员编制的扩大和公共外交咨询委员会的成立，其工作机制不断完善。
　　
　　公共外交的发展无疑有助于让世界了解一个更加真实的中国，有助于与政府之外的公民社会形成良性互动，也有助于推进“外交学的中国化”和中国特色国际关系理论的探索与发展。但笔者认为，当前中国学界和公众对于公共外交的讨论和认识仍然存在较大的局限性，显示出较大的盲目性和乐观性：实践上，倾向于以大投资、频繁上大项目的粗放扩张方式扩大覆盖面、追求轰动效应；理论上，即便如南加州大学公共外交研究中心主任菲利普·赛博主张的“新闻传播与国际关系是公共外交研究的两种路径”①，在经历了一阵喧闹之后，讨论的焦点也越来越局限在了国家形象及其传播上，公共外交俨然成了传播学、新闻学的专属领地；制度建设上，尽管外交部内部门设置的变化表明对公共外交的理解开始走出单纯对传统“外宣”时代替换的线性思维，但仍然没有真正领会并把公共外交置于外交工作全局的核心范围之中。正如爱德华·卡尔所言：“在学科初始阶段，愿望主导了人们的思想，主观推论重于实际观察，一门学科只有不把自己视为万能灵药，并把对‘是什么’的分析与‘应该是什么’的理想区别开来，才有资格成为名副其实的学科。”②
　　
　　对中国公共外交的认识和发展既不能是简单的否定，也必须破除乌托邦式的幻想和简单的线性思维，回到国际关系学特别是外交学的本质轨道上来，从当代中国的国际、国内战略现实出发进行必要的反思，才能充分发挥公共外交所内含的战略效用与价值本真。本文仅围绕笔者自认为重要的中国公共外交理论与实践中的定义之辨、内核之争、功效之说和发展前景与方向四个方面，从国际政治和外交的视野提供批判性的一家之说与补充，以期助力于公共外交在中国的学理和实践成长。需要说明的是全文使用的“外交”概念，包括“公共外交”中的“外交”一词，除特别指明，皆取包含对外政策及其决策、制定、执行的广义之外交概念。
　　
　　一、中国公共外交理解的“公众”争议与“公共”缺失
　　
　　安德鲁·海伍德曾指出，概念对于政治学人具有特殊的重要性，可以毫不夸张地说，政治争论就是关于“术语”真正含义以及如何正确理解和使用政治术语的争论。③乔治·华盛顿大学公共外交研究所主任布鲁斯·格里高利也认为，利益、价值、认同、记忆和地缘战略背景塑造了我们对于公共外交的理解，并指出概念共识的缺乏已是制约公共外交成为一个新兴学术领域的两大短板之一。④对于中国而言，“公共外交”作为一个概念名词是“舶来品”，在我们引进这一时尚概念的同时，连同国外对于其理解的差异性也一并带入，加上我们出于为传统外宣正名的渴望，有关公共外交真正含义的争论甚至有过之而无不及。
　　
　　(一)定义之争与翻译之惑
　　
　　关于公共外交的定义尽管千差万别，但埃德蒙·古里恩(Edmund Gullion)在1965年给出的第一个解释却是理解公共外交的起点和经典概括——“公共外交指的是公众态度对外交政策的形成和执行所造成的影响。它涵盖了超越传统外交的国际关系领域，包括‘一国政府在其他国家境内培植舆论；一国私人与利益集团与他国私人利益集团的互动；有关外交事务及其影响的报道；职业外交官和驻外记者之间的联络和跨文化沟通的过程’”。⑤这一定义看上去略显粗糙，但时至今日仍然是恰当的表述。之后的各种定义无非是根据时代发展出现的具体情势，或是各国、各研究者自身的经历与需要，对其进行的更新和剪裁。而今诸如指责该定义忽视了非政府行为体、没有区分精英与大众、未考虑到新媒体技术发展的新现实等等的批评并不足以自立，⑥古里恩的定义并未排除它们，相反正是如此模糊处理才使之具有伸缩性，得以概括时至今日公共外交的发展史。
　　
　　针对国内学界各执一词的定义之争，曲星提出“公共外交的经典含义就是一国政府为争取他国民心而采取的公关行动”⑦，这一论断虽高度凝练，却在一定程度上模糊了其利益本性，更致命的在于将其错误地置于公共关系学的境地。⑧笔者以为，简言之，公共外交的经典含义就是一国政府通过塑造形象争取民心实现国家利益的外交行为。定义虽显粗略，却有几点需做交代：首先，主体上对政府的强调并不排斥非国家行为体的参与，相反，新公共外交中政府将大量工作“外包”给非国家组织，但作为外交行为的公共外交必然是政府授意的，公共外交是政府企图管控跨国交往时代对外关系的行为，而并非全部的对外交往，以此推之，公共外交形成的国家形象也并不是国家形象的全部，至少存在政府管控之外的民间交往形成的国家形象的剩余部分；其次，强调公共外交的作用机理是“以塑造形象争取民心”为中介手段，之所以不在“民心”之前加上“他国”的限定，主要是考虑到现代公共外交发展越来越模糊的内外边界，一方面只有先赢得国内民心才能争取使之积极投身于对外公共外交行为，另一方面现代国家往往还需要在国内反击他国争取本国民心的“对抗性”公共外交行为；最后，作为一种政府外交行为的公共外交，其目的在于实现国家利益，也可谓之公共利益，而不是单纯的形象或者是其他私人利益。
　　
　　使国内有关公共外交的争论复杂化的另一个原因，则来自于对英文“public”一词的理解和翻译问题。如王义桅指出，中国学者仍然在“公共”(public)与“大众/民间”(mass/civil)之间感到困惑，因为英文的“public”在中文里既可被译成“非私人的”(nonprivate)，也可以被译成“非歧视的”(nondiscriminatory)。⑨对应而言，就是公共外交与公众外交的区分。早期的外交学著作实际上是在相同的意义上混用，直到2008年外交部将2004年成立的公众外交处更名为公共外交处后，有关的争论才似乎尘埃落定。但其实问题并没有真正解决，一方面，如庞中英等仍然认为“公众外交”的译法更准确，接受“公共外交”的提法仅仅是出于从俗的考虑，⑩但更重要的问题在于并未触及“public”一词或者说有关公共外交正确理解的锁钥所在，当然其中的关窍也并非如一些学者简单理解的所谓对内与对外的区分。(11)在有关公共外交的英文著作里，“public”一词经常还以复数(publics)的形式出现，它既是集体的也是个体的，在西方“公众”不是所有人而是特指组织起来的利益群体，个人只有成为利益集团和群体的一员才能成为公众。(12)很大程度上这一“公共”概念指代的恰恰是其对立面“私有的”和“私人的”。公众和公共是理解公共外交不可偏废的两个方面，国内政学两界尽管已经确立了“公共外交”译法的权威地位，却忽视了“公共”一词的真正含义。以上这些理解只有落实到对公共外交产生基础和发展阶段的认识才能更加清晰。
　　
　　(二)从强调“公众”到注重“公共”：理解基础与发展阶段
　　
　　公共外交，这一术语的相对年轻掩盖了其组成部分的古老历史，其中的绝大部分甚至与国家方略一样古老。(13)虽然公共外交在当代中国的兴起是学习借鉴西方的结果，但却并不代表中国在21世纪之前没有公共外交，相反，民国外交就有过一些不自觉的公共外交成分，新中国外交则自一开始就由于东西方对峙的冷战大背景对传统外交的制约，而较为熟练地运筹起了“民间外交”、“人民外交”。而所谓的“民间外交”、“人民外交”，在精神实质上就是现今指称的“公共外交”。不少研究者似乎并不愿意承认这一点，反而硬是要在相关概念间做出一些细枝末节的看似精巧的区分，只能说这既反映了“对中国自己的政策话语缺乏透彻的理解，甚至用西方的理论话语来生搬硬套地诠释关联的概念或检讨中国的政策话语”(14)的现实，更反映了对公共外交兴起及其发展实质理解的偏差与浅陋。
　　
　　常言“外交是内政的延伸”，在理解公共外交的本质及其发展史时也需要这样的警醒。传统外交诞生于15世纪的意大利城邦国家体系，奠基于1648年的威斯特伐利亚和会及其和约，然而在历史的演进中彼时的国内政治基础却早已进入了历史的博物馆。如时殷弘指出，国家对外政策的性质和内容、为贯彻这些政策动员和运用国家支援的方式、可用于对外行动的资源规模，都在很大程度上取决于国家与国内社会的基本关系，或者说取决于参与国际政治(包括对外政策在广义上甚至狭义上的形成)的社会成员范围，还有参与的程度和方式，这些因素在塑造国际政治的总体面貌方面意义巨大。(15)现代大众政治的兴起，使国家与国内社会的基本政治关系从君主王朝政治时代不可逆地进入了大众民主时代，整个欧洲外交在19世纪后半叶就开始历经蜕变，结束一次大战的苏俄《和平法令》和威尔逊“十四点原则”掀起对旧外交的摒弃，不过是这一长期累积的变化从量变走向质变的转折点。而经典的欧洲外交的黄金时代，在中国外交从“夷务”、“洋务”走向“外务”的近代化过程中就已经被淘汰，中国外交几乎是与现代大众政治外交一同起步。
　　
　　公共外交作为现代大众政治在对外关系上的反映和发展，本身也经历了两个大的基本阶段，概括地讲就是从强调“公众”到强调“公共”的转型。现代大众政治本身民主化程度的渐进性和现代通讯交通技术发展程度的制约，这两个因素的结合是理解公共外交在特定国度和世界范围发育发展程度的关键。公共外交是在外交的双层博弈环境形成的历史进程中，政府试图保持自身外交自主性地位的应对行为。早期的公共外交最先呈现的是舆论对外交的影响和作为政府回应主要内容之一的对外宣传的争相兴起。英国著名外交研究学者杰夫·贝里奇因此把公共外交理解为“不同于公开外交和议会外交的，20世纪末由外交官进行的对外宣传行为”。(16)
　　
　　然而，贝里奇显然忽视了公共外交的历史性背景与世界范围内大众政治发展的共进性。随着各国国内民主大众化程度提升带来的国际政治生活的急剧大众化，公共外交的政策工具从单纯的媒体宣传、外交官直接宣传，扩展到了包含文化、教育、体育交流，发展援助、人道主义援助和互联网等的综合工具体系；而通讯交通技术发展带来的跨国流动的频繁，则使得大众不仅在舆论上对外交施加影响，而且更加直接地以个体的跨国行为作为一个更加自主的变量介入到外交中来，这一新阶段的公共外交关注的是“与公众的接触而不仅仅是告知”(17)。新公共外交以政府退居幕后、鼓励非政府行为体介入、对内对外界限的模糊和互联网平台的广泛应用等为主要特点，这一公共外交领域的民主化、扁平化导致了这一传统公共领域的结构转型，如何管控介入其中的私人及其团体在参与过程中因私利可能造成的对公共外交“公共性”本质的扭曲，成为这一阶段公共外交运作的新难题。由此观之，随着中国公共外交的发展和各国对“新公共外交”的吁求，当初“公共外交”的定名在中文语境中反而具有一种歪打正着的先见之明。
　　
　　二、中国公共外交应坚持国家利益高于国家形象的取向
　　
　　国家形象是国家利益中越来越重要的组成部分。进入21世纪以来，中国对公共外交理论与实践的兴趣，很大程度上是对海外国家形象持续恶化感到忧虑的结果。中国在海外特别是西方世界落后、消极甚至是扭曲的国家形象对中国的国家利益构成了损害。公共外交通过改善国家形象的柔性手段实现国家利益的路径，使得中国政府和学界都对其抱持以极大的期望。然而，在近十年来的外交实践和理论探讨中，国家形象固然得到了极大的关注，但它与国家利益的关系却并没有得到同等深入的探讨，大有将其简单地等同于国家利益的倾向。当前新闻传播学对于公共外交研究的主导，更是将形象的重要性推至无以复加的绝对地位，而这对于外交而言则是极其危险的。
　　
　　(一)理论探讨中国家形象的不充分性
　　
　　赵可金以拉卡托斯的科学研究纲领标准考察了公共外交理论，正确地指出国家形象是公共外交的理论硬核。(18)在传媒学界的理解中，李寿源的定义强调国家形象是一种“舆论反映”，(19)刘继南、何辉则凸显“各种媒介”的中介性和最后形象的主客观并存性。(20)在国际关系学界，赵可金特别突出了主体和国家发展的“价值标准”；(21)郭树勇则从社会建构主义的角度形象地将大国成长与个人成长类比，认为大国形象就是国际社会特别是其他大国的认可。(22)
　　
　　如同传媒学界几位学者的定义中所突出的，首先，国家形象并非单纯的物质存在，主要还是社会建构的结果。由于赵可金强调的“价值标准”问题，尽管中国社会以自身的逻辑在对过去的不断扬弃中走向法治开放，积极融入国际社会，国内市民社会日益活跃，社会主义民主政治体制和社会主义市场经济体制正不断发展和完善，但西方世界及其主导的主流话语对这些进步的一面认可度有限，反而更愿意抓住和渲染刘晓波、艾未未、陈光诚等事件凸显的问题一面，这样与利益相冲突的国家形象恐怕中国政府是很难一味迎合的。
　　
　　其次，国家形象具有极大的利益依附性和由此产生的伸缩性。影响国家形象的因素不仅有“价值标准”，还有国家利益。存在利益一致性往往会缓和甚至消弭“价值标准”引发的质疑。如同20世纪80年代在美国甚至整个西方世界的中国形象，由于在对抗苏联和中国改革开放上的利益一致与相互借重，尽管自1949年以来的制度与意识形态分歧依旧、中国对西方的“人民/民间外交”力度远不及之前的周恩来时代与现如今的公共外交时代，但那一时期中国在西方世界特别是美国的国家形象反倒是新中国历史上的高点。邓小平数度以正面形象成为《时代》的封面人物，舆论媒介的伸缩性在此得到了充分的体现。
　　
　　最后，与郭树勇大国形象与大国社会性成长的关联分析相悖，国家形象与国家实力地位往往有着负相关性，有其自身的运行逻辑。由于大国利益的广泛性和其他国家感触点的敏感性，接近和处于体系顶端的国家往往在国家形象上更显被动，当年的苏联、今日的美国、南亚次大陆的印度都是如此。中国快速崛起的客观事实，注定中国形象会比以往遭遇更多的波动与苛责。物质利益与声誉形象并不具有必然的和谐性，大国会比小国更容易“挨骂”。
　　
　　(二)实际操作中国家形象的复杂性
　　
　　而公共外交实际操作中的国家形象还会涉及以下三个矛盾的方面：
　　
　　首先，国家形象具有国别差异性。同样的行为在不同的国家形成不同的国家形象。正如1962年中印边界自卫反击战，在拉近中巴关系的同时历史性地恶化了中国在印度的国家形象。21世纪以来中国对印度的公共外交投入远超巴基斯坦，但在印度的国家形象和舆论环境却几乎没有可观的变化，相反在巴基斯坦却长期享有极佳的好形象和友善的舆论环境，这从华为在印巴遭遇截然不同的经营环境就可窥一斑。雪中送炭是塑造形象的良机，但这种国别差异性和效果的二律背反在长期对立的国家间尤为典型，形成全球化时代形象塑造的两难境地。
　　
　　其次，国家形象具有价值观属性。不同的价值观对同一国家行为具有不同的理解。以“国家富强、民族振兴和人民幸福”为主旨、强调个人与集体有机统一的中国梦的新提法，在国内和发展中国家越来越获得认可和祝福，但在有着根深蒂固的反集体主义的个人本位的西方国家，不仅对中国梦的民族主义内涵保持强烈警惕，甚至认为这只是为把更多权利从人民收归到党的响亮口号，《经济学家》杂志更直接以着龙袍的习近平为封面。(23)价值观的分歧是深刻且不易改变的。
　　
　　最后，国家形象具有主体间性。公众和社会关于一国国家形象的认识很大程度上是社会建构的结果，更是被媒体的选择性建构的结果。正如新华社社长李从军曾撰文指出，世界传媒秩序存在着很大的不平衡。这一点我们在2008年奥运火炬传递、2009年乌鲁木齐“7·5事件”等一系列事件中有切身感触。西方掌握着世界传媒霸权，使其得以通过对信息的汇总和选择在世界范围制造强大的舆论压力。马尔库塞据此批判“单向度的人”，法兰克福学派也因此得出论断：“媒介不仅是意识形态的工具，而且本身就是意识形态。”(24)我们正在这一领域加大投入，但在看得见的未来是难有根本改观的。
　　
　　(三)小结
　　
　　国家形象与国家利益并不具有等同性。任何外交都是以国家利益为其最高价值指南的，“外交政策必须根据国家利益来界定，政府是舆论的领袖而不是它的奴隶”。(25)即便是“软实力”概念的积极倡导者，约瑟夫·奈也不得不承认：“声望并不是外交政策的目的。政治领袖们经常要做出事实上正确却不受欢迎的决定。”(26)公共外交自不例外，但其特殊性就在于它是以塑造形象的方式来实现国家利益。因此，一旦两者不一致，应积极把握窗口时机争取澄清事实以把负面影响最小化，而不是盲目追求国家形象，落入所谓的公共外交“陷阱”，以致慕虚名而处实祸。
　　
　　坚持形象取向的公共外交未必能够很好地兼容国家利益，但真正符合国家利益的公共外交必然能够妥善顾及国家形象，即便是不得已的牺牲，也一定是最小代价的牺牲。在某种程度上，对公共外交任务最实用的概括就是在尊重事实的基础上，争取最大限度的锦上添花和最小限度的落井下石。公共外交的本质仍是外交，不是简单意义的交往，形象是手段而非目的，使用过多“心灵政治”等后威斯特伐利亚的话语“仰望星空”，容易失去对国际政治现实的理性把握。当代的任何外交都包含公共外交的一面，两者是一体两面而不是各自存在。公共外交是对传统外交的补充而非替代，平衡而非转向，本质上是传统外交与外交学与时俱进的时代升级，离开外交学的母体，公共外交本身无学。(27)造成二者错位的原因，恐怕还在于对公共外交与传统外交关系不恰当的把握，对公共外交本身的过高定位与幻想。
　　
　　三、当前中国公共外交的被动是长期性和战略性的
　　
　　尽管过去十年中国的公共外交开展得如火如荼，但却并没有实质性地提升中国的国家形象，相反，随着中国崛起招致了大范围的恐慌。在此基础上，对公共外交效益和效用的质疑成了否定派质疑公共外交的主要攻击点。但如同荷兰克林根达尔国际关系研究所高级研究员、中国问题专家高英丽所指出，在中国，公共外交的实践走在了理论探讨之前，“尽管中国在过去的十年里开展了一系列令人瞩目的公共外交活动，有关这一工具的战略使用和中国公共外交专业化的讨论才刚刚开始”。(28)造成当前公共外交效果不彰的原因，并不是简单的投资或投入不足，主要是理论上认识不清。
　　
　　(一)迄今工具层面的文化误读
　　
　　中国对于公共外交理解和实践的文化侧重，注定了中国公共外交见效的长期性和不确定性。在笔者看来，回顾过去十年的中国公共外交，两大鲜明特色就是在实践上对文化外交的过度借重和在理论上与软实力话语的混同，而文化外交、软实力与公共外交尽管有着高度的关联性，在理论上却并不是一回事。
　　
　　“外交”一词在使用中被严重泛化，有学者甚至以专著的形式罗列出了82种之多、被冠以各种前缀的外交名词并逐个介绍。(29)刨去一些泛外交的非学术概念，即便如职业外交、首脑外交、经济外交等常用的外交学概念，实际上也是以不同标准区分的结果，在严格的学理意义上，只有在同一范畴内的概念才具有可比性。比如公共外交，就是以外交对象为区分的与传统外交或者说是政府外交相对应的概念。而诸如文化外交、经济外交、军事外交这一类概念，则是从外交内容区分的结果，这类概念的特殊之处在于它们通常具有两种含义——既是目标也是手段，手段维度中指向政府以外公众的部分则可与公共外交重合，构成了公共外交工具箱中的文化载体、经济载体和军事载体。
　　
　　互办国家年、开设孔子学院、促进教育交流、进行艺术巡演、展出特色文物，如同王义桅所言，“中国的公共外交实践像法国一样强调文化交流、文化外交途径，而不是美式的媒介外交途径”，(30)文化外交遂成为当前中国公共外交的主要政策工具。而目的维度理解的文化外交是指，随着全球化时代各国安全观念的变化，文化本身及其国际影响的扩大越来越成为一国的国家利益之所在。然而，文化外交的这两种意象在很大程度上却是不相容的。过于功利地强调文化的工具性一面，往往会引起别国的警惕与反感，反而损害了扩大文化影响形成文化软实力的目的性一面。事实上，国内热衷于将推广汉语及中国文化的孔子学院与公共外交联系起来的自以为高明的讨论，已经在西方招致所谓中国文化扩张的指责。(31)如同德国历史上第一位总统奥尔多·豪斯在20世纪20年代曾说过的话：“用政治无法搞文化，但用文化却有可能搞政治。”(32)更何况以文化“化人”、追求文化软实力，是一个需要耐心的漫长过程，难以在短期内收效，过于心切、过多地使用难免会揠苗助长甚至适得其反。
　　
　　文化外交追求的文化利益往往被视为一国软实力的组成部分，形成的是一国的文化软实力。在中国的语境下，“软实力”概念在国际国内两个层面混合使用，且往往被等同于“文化软实力”。奈创造的“软实力”概念包括文化、政治价值观和政策三个部分，归纳起来就是文化软实力和政治软实力两个部分，而在中国的话语演绎中，却越来越简化成了单一的文化软实力。(33)但如阎学通所言，“软实力的核心是政治实力”。(34)所谓的文化软实力对于政治的影响机制是不确定的，阿拉伯世界常可见既酷爱美国流行文化和好莱坞电影又反美的青年，即便是以其中影响较深刻的教育交流为例，中国国际关系学界知名学者如阎学通、张睿壮都于加州大学伯克利分校获博士学位，但他们的研究却与亲美丝毫沾不上边，对中美关系的评判甚至比国内培养的学者更苛刻。
　　
　　即便是包含了政治与文化的“软实力”概念，也未必能很好地刻画和指导公共外交。“软实力”这一术语的优势在于它使得围绕公共外交的争论进入了国家安全的领域，使用了一种能引起更多关注的话语；但其缺陷在于奈将之视为一种“得到想要的东西”(getting what one wants)的机制，而可能的情况是，一个国际行为体有公共外交却没有软实力，比如朝鲜；抑或有软实力却几乎没有公共外交，比如爱尔兰。(35)软实力已经越来越成为一个过时的概念，奈本人也转而使用一种强调公共外交作用于其中、软硬实力动态结合的“巧实力”，或者如高英丽所谓“硬实力的软方面”(the soft aspects of hard power)更妥帖。(36)
　　
　　(二)当前价值层面的深层制约
　　
　　除去工具层面存在的问题，导致中国公共外交被动的深层原因主要还是来自战略层面。换言之，即使工具层面发挥到了极致，也几乎不会实质性改变当前的被动局面，高英丽甚至认为中国的公共外交在体系和技术上都已经完全成熟。中国公共外交在西方面临的最大问题是缺乏可信度，其背后的潜在含义是对中国政治体系和中国政府合法性的质疑。(37)这就已经不是公共外交所能解决的问题了。公共外交本身就是一种政府行为和政府对外意志的表达，新公共外交中政府从台前退到幕后，但并不意味着政府的退出，要不然就成了真正意义上的民间交流，所谓“民间外交”(38)的提法不过是“一种非常形象的政治术语，并非一个严格的学术范畴”(39)，要不然那将是对抗外交本质的。西方实际想要看到的不是中国政府的公共外交，而是中国独立公民社会对外交流和意志的表达，只有在这一独立意志与政府意志一致时，才会使西方真正有所收敛，正如2008年北京奥运会海外火炬传递受阻后海内外华人的自发抗议和护卫行为所展示的影响和效果。公共外交不同于普通对外交往，其落脚点是外交，公共只是手段不是目的。(40)外交是实现国家利益的战略工具，公共外交只是这一战略工具的时代升级，要真正理解并把握好公共外交，就必须超越公共外交甚至超越外交本身而以一种战略眼光加以审视。
　　
　　当代世界的整个价值规范在很大程度上是欧美主导价值观念的体现，这就在深层次上限制了其他国家成长的方式。这种价值规范层面的“软霸权”，使得任何政治上非多党竞争式票决民主、经济上非彻底自由市场主义、文化上非个人权利本位的国家，无论如何都处在一种相对被动的地位。中国作为一个人口大国，一个正在崛起的、东方的、发展中的社会主义大国，实际上面临着规范与利益的双重困境。中国迄今的崛起主要是物质性的，却已经引起了西方的如此惊恐，虽然历史并没有终结，但就苏东剧变以来国际体系观念层面的现状而言，只要中国的社会主义国家性质不变，只要中国共产党领导下的多党合作执政方式不变，只要中国坚持自身价值体系不变，只要中国的迅速崛起势头不变，中国在对外关系观念层面的战略守势，在看得见的未来就不会显著改变，在此基础上要改变中国公共外交的被动与限度，也不是单纯依靠加大投资规模、实现工具载体的创新这种外延式发展所能立竿见影的，可以预见，我们加大投入实现媒体国际传播能力之后，旋即又会面临所谓的独立性和可信度质疑。这一切将意味着一场长期性和战略性的较量，需要等待历史机遇和酝酿内涵式的理念突破。
　　
　　当前，我们能做的就是发展自身，让每一个公民过上好日子、吃上放心食品、住得起房、看得起病、上得起学、享有应有的政治权利；在此基础上，公共外交能做的就是向外界展示一个真实、进步的中国。如同汶川地震救援期间中国政府强有力的救灾画面遏止了在西方世界急剧下滑的国家形象，当国内民众不敢放心食用国产奶粉而纷纷涌向香港购买进口奶粉时，再多有关中国制造和中国的形象广告都不会奏效。(41)总之，作为工具之一的公共外交扭转不了战略被动，相反，战略被动的扭转将赋予公共外交以主动性，公共外交要成功功夫在课外。
　　
　　四、总结与展望：新公共外交研究与中国的社会性成长
　　
　　指出并批判中国公共外交理论研究和实践操作中存在的盲区和问题，并不是要否认公共外交在中国发展的必要性和紧迫性，相反，迅猛崛起的中国急需有效的公共外交来更有效地辅助缓解周边国家和世界大国的恐慌，批判的目的是为了促进中国公共外交更加理性地发展和成熟起来，从这个意义上说本文秉持的是一种分析性(analytical)态度而非批判性(critical)立场；强调公共外交的外交本质属性，也不是为了在各门学科的圈地运动中守住自身的一亩三分地，甚至是排斥其他学科的创造性介入，相反，发挥公共外交的实践效用，确立乃至巩固公共外交的理论地位，亟待各门学科的襄助与贡献，只不过这之间的体用关系不能倒置，否则只怕不仅不能发展公共外交，反而会损害其实践并加剧否定派的质疑。这就是本文写作的两点主要意图。
　　
　　如同本文第一部分提供的历史框架中所强调的，现代大众政治本身的发育程度和现代通讯交通技术的发展程度，是理解公共外交在特定国度发展的关键，随着改革开放30余年来国内社会的变迁和对外联系的加强，社会利益的分化导致了国家利益的碎片化，中国的公共外交也正在两方面因素的促动下，逐渐由强调“公众”的第一阶段进入强调“公共”的第二阶段。长期以来，学界一直从外部因素和他国案例来强调中国公共外交发展的“二轨化”需要，而忽视了事实上已经越来越强劲的来自内部的动力。除了早已活跃在中国社会内部的外国在华跨国公司，近年来，外交部门以外的中央各部委、地方政府、高等院校、科研院所、“走出去”的公私企业，甚至民间团体和个人，都开始以“公共”之名积极地介入和影响外交，这既是“外交民主化”的进步表现，也导致了私人利益绑架公共利益的“外交私有化和公共外交的私有化”(42)的隐忧。影响中国公共外交的主体不是不够而是太过混乱，为此庞中英已经率先提出了“中国的公共外交治理”一说。(43)公共外交的研究应及时跟进和创新，探讨如何更好地与各种非国家行为体建立伙伴合作，同时保持公共外交的“公共性”等新议题，而不是继续为一些陈旧的话题而争论不休，一再地拾人牙慧、人云亦云。(44)中国的社会性成长，已经为推进中国的新公共外交研究，实现周恩来总理“外交学的中国化”的遗愿，提供了丰富而现实的基础。
　　
　　注释：
　　
　　①陆佳怡：《公共外交与媒体外交——专访美国南加州大学公共外交研究中心主任菲利普·赛博》，《对外传播》，2013年第2期，第44页。
　　
　　②［英］爱德华·卡尔：《二十年危机(1919—1939)：国际关系研究导论》，秦亚青译，北京：世界知识出版社，2005年，第8—9页。
　　
　　③［英］安德鲁·海伍德：《政治学核心概念》，吴勇译，天津：天津人民出版社，2008年，第3页。
　　
　　④Bruce Gregory, "Public Diplomacy: Sunrise of an Academic Field", Annual of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616, No. 1, 2008, pp. 274—276.
　　
　　⑤"What Is Public Diplomacy", http://fletcher.tufts.edu/Murrow/Diplomacy.
　　
　　⑥郑华：《新公共外交内涵对中国公共外交的启示》，《世界经济与政治》，2011年第4期，第14页。
　　
　　⑦曲星：《公共外交的经典含义与中国特色》，《国际问题研究》，2010年第6期，第4—9页。
　　
　　⑧约瑟夫·奈也对混淆公共外交与公关的做法表示反对，认为承载信息和推销积极形象只是公共外交的一部分，它还涉及建立长期关系以创造有利于政府政策的环境。Joseph S. Nye, Jr., "Public Diplomacy and Soft Power", Annual of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616, No. 1, 2008, p. 101.
　　
　　⑨Yiwei Wang, "Public Diplomacy and the Rise of Chinese Soft Power", Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616, No. 1, 2008, p. 259.
　　
　　⑩庞中英主编：《赢取中国心：外国对华公共外交案例研究》，北京：新华出版社，2013年，“代序”，第2—3页。
　　
　　(11)当然就当时公共外交的美国理解来对照中国，确实存在这一创造性误解造成的内外区分。参见李志永：《公共外交相关概念辨析》，《外交评论》，2009年第2期，第63—66页。
　　
　　(12)参见赵可金：《全球外交转型中的中国公共外交》，载柯银斌、包茂红主编：《中国与东南亚国家公共外交》，北京：新华出版社，2012年，第14页；庞中英主编：《赢取中国心：外国对华公共外交案例研究》，“代序”，第2页。笔者特别感谢庞中英教授提醒注意“public”一词的私人含义的重要启发。
　　
　　(13)Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, Los Angeles: Figueroa Press, 2009, p. 17.
　　
　　(14)肖佳灵：《当代中国外交研究“中国化”：问题与思考》，《国际观察》，2008年第2期，第5页。
　　
　　(15)时殷弘：《现当代国际关系史(从16世纪到20世纪末)》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第152页。
　　
　　(16)［英］杰夫·贝里奇、艾伦·詹姆斯：《外交辞典》，高飞译，北京：北京大学出版社，2008年，第233页。
　　
　　(17)Ingrid d' Hooghe, The Rise of China's Public Diplomacy, The Hague: Netherlands Institute of International Relations Clingendael, July 2007, p. 5.
　　
　　(18)赵可金：《公共外交的理论与实践》，上海：上海辞书出版社，2007年，第68—71页。
　　
　　(19)李寿源：《国际关系与中国外交——大众传播的独特风景线》，北京：北京广播学院出版社，1999年，第305页。
　　
　　(20)刘继南、何辉：《中国形象：中国国家形象的国际传播现状与对策》，北京：中国传媒大学出版社，2006年，第5页。
　　
　　(21)赵可金：《公共外交的理论与实践》，第121页。
　　
　　(22)郭树勇：《大国成长的逻辑：西方大国崛起的国际政治社会学分析》，北京：北京大学出版社，2006年，第93—98页。
　　
　　(23)"Xi Jinping and the Chinese Dream", The Economist, May g, 2013.
　　
　　(24)邵培仁、李梁：《媒介即意识形态——论法兰克福学派的媒介控制思想》，《浙江大学学报》(人文社科版)，2001年第1期，第105页。
　　
　　(25)［美］汉斯·摩根索：《国家间政治：权力斗争与和平》(第七版)，徐昕等译，北京：北京大学出版社，2006年，第585、590页。
　　
　　(26)［美］约瑟夫·奈：《软力量——世界政坛成功之道》，吴晓辉、钱程译，北京：东方出版社，2005年，第17页。
　　
　　(27)哈佛大学从事公共外交研究的杰德·维拉德在应询介绍哈佛的公共外交教学时提到，哈佛不开设公共外交课程，而是在国际关系专业课程中融入相关内容并邀请实践者座谈。
　　
　　他还特别指出：“与其说公共外交是一门科学，倒不如说它是一种方法或战术。”见赵启正等：《跨国对话：公共外交的智慧》，北京：新世界出版社，2012年，第102页。
　　
　　(28)Ingrid d' Hooghe, The Rise of China's Public Diplomacy, p. 3.
　　
　　(29)参见仪名海、郝江东等：《战略·策略·技巧：多种外交形态透视》，北京：清华大学出版社，2012年。
　　
　　(30)Yiwei Wang, "Public Diplomacy and the Rise of Chinese Soft Power", p. 259.
　　
　　(31)See Falk Hartig, "Confucius Institutes and the Rise of China", Journal of Chinese Political Science, Vol. 17, No. 1, pp. 53—76.
　　
　　(32)李智：《文化外交：一种传播学的解读》，北京：北京大学出版社，2005年，第16页。
　　
　　(33)胡锦涛在2009年第十一次驻外使节会议上首次提及“公共外交”一词时，就只强调了文化途径和文化目标：“要加强公共外交和人文外交，开展各种形式的对外文化交流活动，扎实传播中华优秀文化。”2012年党的十八大报告“扎实推进公共外交和人文交流，维护我国海外合法权益”的表述，则在目的上显示了转变。参见“第十一次驻外使节会议在京召开”，外交部网站，2009年7月20日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/gjldrhd_611267/t574427.shtml；《认真学习党的十八大精神人民日报重要报道汇编》，北京：人民日报出版社，2012年，第51页。
　　
　　(34)阎学通：《软实力的核心是政治实力》，《环球时报》，2007年5月22日，第12版。
　　
　　(35)Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, p. 15.
　　
　　(36)See Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, p. 15; Ingrid d' Hooghe, The Limits of China's Soft Power in Europe: Beijing's Public Diplomacy Puzzle, The Hague: Netherlands Institute of International Relations Clingendael, January 2010, p. 32.
　　
　　(37)Ingrid d' Hooghe, The Limits of China's Soft Power in Europe: Beijing's Public Diplomacy Puzzle, p. 30.
　　
　　(38)此处的“民间外交”是其一般意义上的字面含义，不包括新中国外交史上有特定内涵的专有名词，笔者在第一部分已经指出，新中国外交史上的“民间外交”就是一种公共外交。
　　
　　(39)赵可金：《外交学原理》，上海：上海教育出版社，2011年，第295页。
　　
　　(40)北京外国语大学公共外交研究中心编：《中国公共外交研究报告(2011\2012)》，北京：时事出版社，2012年，第46页。
　　
　　(41)对于公共外交必须和实际的内外政策行动协调配合的类似表述，可见：Ingfid d'Hooghe, The Rise of China's Public Diplomacy, p. 14; Joseph S. Nye, Jr., "Public Diplomacy and Soft Power", pp. 102—104; Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, p. 27；韩方明：《国民幸福是公共外交的基础和资源》，《公共外交季刊》，2013年春季号。
　　
　　(42)See Brian Hocking, "Privatizing Diplomacy?" International Studies Perspectives, Vol. 5, No. 2, pp. 147—152; Kathy R. Fitzpatrick, "Privatized Public Diplomacy", in Philip Seib, ed., Toward a New Public Diplomacy: Redirecting US Foreign Policy, New York: Palgrave Macmillan, 2009, pp. 155—172.
　　
　　(43)庞中英：《像调控金融一样调控公共外交》，《环球时报》，2013年4月22日，第14版。
　　
　　(44)郑华在《新公共外交内涵对中国公共外交的启示》一文中提出过这一命题，笔者在探讨跨国公司与公共外交时也有粗浅的涉及。参见郑华：《新公共外交内涵对中国公共外交的启示》，第14页；莫盛凯：《跨国公司的对华公共外交：一种批判的借鉴》，载庞中英主编：《赢取中国心：外国对华公共外交案例研究》，第219—221页；莫盛凯：《跨国公司的公共外交载体：热话题与冷思考》，《公共外交季刊》，2013年夏季号。

来源：外交学院学报
作者：中国人民大学国际关系学院　莫盛凯