随着世界各国经济文化交流的扩展，并且在很大程度上越来越独立于政治层面的操作，公共外交这一概念也在逐渐为人们所熟悉。公共外交不同于来自政府的正式外交，而是在社会层面，以传播和交流为主要手段，以增强国家软实力、维护和促进国家利益为根本目标的新型外交形式，媒体、学术研究机构和民间组织是公共外交的重要行为主体和力量。

　　公共外交在现代政治生活中至关重要，是因为国际交往在很大程度上是价值观的共识或争论。国与国之间究竟是敌人还是盟友，也受制于主观认知——国家利益只能是在对国家身份的认知之后才得以形成的。以建构主义理论解读，公共外交是从内部建构国家身份、从外部建构国家形象、甚至从根本上改变其他国家认知的重要途径。公共外交也甚至因此被视为冷战结束的原因——美国的超强军力无法征服俄罗斯，但作为一种价值观的民主却可以。

　　“上兵伐谋，其次伐交，再次伐兵，再次攻城。”那么，公共外交是如何发挥“伐交”的作用，在国际交流中让别国认同自己国家的价值观呢？这不是依靠生硬的政治宣传和说教可以做到的，而是取决于更复杂的因素。冷战期间美国公共外交的主导机构是美国新闻署。美新署为了影响别国精英的观念，实施了各种各样的文化和人员交流项目，最著名的就是“国际访问者计划”。这个项目促成了超过10万的各国精英访问了美国，其中20多人后来成为各国的元首或者政府首脑。此外，美新署还通过散布在全球的庞大分支机构、每年超过10亿美元的公共外交支出和多种多样的传播手段，成功地影响了国际舆论。

　　冷战之后，在维护和平和经济发展的目标下，越来越多的国家对公共外交予以重视，特别是在建构国家形象方面，各国政府各显其能：英国为改善其传统形象，开展了“酷-不列颠”系列活动；美国在911事件后对中东国家公共外交大量投入；法国长期重视基于法兰西文化的外交；就连最为刻板的德国，也提出了“创意德国”的口号。

　　当然，更大和更深入的公共外交成就的取得，却并非出自政府战略，而是社会与社会之间的自然交往。这是当代公共外交领域发生的一个重要变化。在这个意义上，冷战时期公共外交的形式主要是由政府通过一系列耗资巨大的活动向外国公众传播信息和人员交流；而冷战后的“新公共外交”则表现为由各国社会自动自发地建立一个国际网络，公共外交的主体也不限于政府，而是容纳了更多的跨国公司、基金会、非政府组织、教育机构、智库、甚至个人。且既有针对于本国政府的公共外交活动，也有针对于其他国家政府或任命的公共外交活动。并且，非政府的公共外交主体正起着越来越大的作用。

　　新公共外交中的“公共”意涵更加凸显，甚至超过“外交”的意涵。公共（publican）意味着众人都要参与，这也打破了国家之间的界线，回归到人本身。不同国家社会成员彼此交往的目标也并不一定是为了国家形象或者国家利益，而是彼此的理解与共识。上述情形不但发生在西方国家内部，也发生在几乎各种政治形态的国家之中。

　　公共外交在当代世界的兴起和转型，从本质上可被视为是国家与社会关系改变的结果，是“大社会、小政府”格局下的新国家身份建构的必然选择。

　　首先，在一国国内，个体的公民素质在经济能力、受教育程度等方面，都随着经济发展不断提升。更重要的是，随着公民主体意识的提高，其参与国内政治的意愿和能力都有所增强。这种意愿迟早会从国内政治拓展至国际政治，只要其利益存在于斯。

　　其次，社会结构的变化也带来国家与社会关系的性质变化。随着分工的细碎化，全世界范围内阶级结构也更加细碎化，职业分布取代了阶级分布成为集团身份识别的主要标志。作为阶级利益代表的政党的衰落、以及同时期利益集团的兴起，意味着人们更关注单一议题，而非目标广泛的阶级斗争。

　　再次，国家的治理方式更注重契约和法治，而非单纯的政治权力运作。工业革命与法国大革命开启了权力流散的过程，民主化更改变了国家的基层治理方式，公共政策的制定过程也更加受到民意的左右。

　　最后，国家边界的模糊化。国际社会所发生的种种事务和公民个人的关系越发紧密。民主政治和新科技为个人参与国际政治、应用更多手段去影响国际事务也提供了方便。结果就是国内政治与国际政治的界限越来越模糊。

　　国家与社会关系的变化，使得来自公民个体的意志更加容易影响一个国家的对内和对外政策，逐渐取代了原来由政治精英主宰的局面。而在国家与社会关系已经发生变化的时代，社会的发达程度决定着一个国家公共外交的质量。对发达国家来说，其社会关系较为复杂，民主制度充分发育，市民社会和新闻传媒强大而自由，互动程度高，因此公共外交能力强大也是题中之意。

　　因此，不是片面地加强政府对公共外交的投入和凸显政府主导的地位，而是切实地培育社会（包括新闻媒体、非政府组织、教育机构等）自身的传播能力，才是强化公共外交地位的最佳途径。如果一国的公民缺乏政治参与训练，对与自己切身利益更为密切的国内政治都缺乏参与的机会和意愿，又如何能够关注更为遥远的国际政治呢？（深圳特区报）

　　作者:唐昊（华南师大政治学副教授）