近期中美在政治和经济领域的博弈升温，外界对于两国在贸易、科技等领域的摩擦会不会蔓延至金融领域也有诸多讨论。业内人士认为，我国应做好防范美国不同程度金融制裁的准备。研究美国金融制裁的主要手段及相关国家反制裁措施对于我国建立应对金融制裁的机制有一定启示。

　　二战后，美国依靠其主导的国际金融秩序和以及美元在国际货币体系中的核心地位，建立起一整套依托长臂管辖权的金融制裁运作体系，金融制裁是美国在全球推行其外交政策的重要工具。俄罗斯是被美国实施金融制裁的国家之一，这主要与2013年底爆发的乌克兰危机有关。此外，美指责俄干预美国大选、对美实施网络攻击、使用化学武器，这些也成为金融制裁的理由。针对制裁，俄采取了一些反制措施，取得一定效果。

为应对美国金融制裁，俄罗斯央行采取了一系列应对措施。图为俄罗斯央行。

　　美对俄金融制裁有三大类

　　美对俄实施金融制裁的手段主要包括冻结或没收资产、切断国际融资渠道、限制进入国际支付体系等。

　　美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）通过特别指定国民名单对相关个人和企业实施资产冻结，同时还严禁美国公民与名单上有关主体进行交易。2014年3月，在克里米亚宣布加入俄罗斯后，美国总统奥巴马接连发布两道行政令，对与该事件相关的俄官员实施金融制裁，对这些人的在美资产实施冻结。此后，被制裁对象名单不断扩大。根据OFAC相关公告，截至今年7月，共有308个俄个人和企业被列入特别指定国民名单。

　　除特别指定国民名单外，OFAC还设有行业制裁识别名单，被列入制裁行业名单的个人或企业不但会被冻结资产，还会被限制交易。2014年3月20日，奥巴马发布13662号行政令，将俄金融服务、能源、金属和采矿、工程、国防或相关原料行业列入行业制裁识别名单。根据该命令，OFAC发布四条具体指令，禁止美国个人或企业购买或交易俄相关行业个人或企业所发行的一定期限的债券或股票，禁止向俄制裁对象提供融资支持。如在2014年7月29日，美国财政部根据13662号行政命令，宣布对俄三家主要金融机构莫斯科银行、俄农业银行、俄外贸银行进行制裁，禁止美国居民向其提供融资，同时限制它们进入美国资本市场。

　　美国政府还通过其他法律措施限制俄企业和金融机构的对外融资。如美认定俄2018年使用“诺维乔克”神经毒剂致使俄前情报人员斯克里帕尔及其女儿中毒后，美国国务院根据1991年《化学和生物武器控制与消除战争法》，于2019年8月宣布对其实施制裁，包括阻止国际金融机构向俄提供任何贷款或金融援助，同时禁止美国银行参与非卢布标价的俄主权债务的一级市场购买，以及禁止向俄政府提供非卢布标价的资金。

　　美国通过限制甚至切断俄与国际支付体系的联系，从而使得俄无法与外界进行正常的国际经济交易。例如伴随着美国对俄金融制裁的实施，2014年3月，美国维萨卡公司和万事达卡公司停止向俄相关银行所发售的银行卡提供支付服务。更严重的是，美国一直考虑或威胁禁止“环球同业银行金融电讯协会”（SWIFT）系统向俄金融机构提供服务。SWIFT是一家非盈利性国际银行间的合作组织。一旦金融机构被SWIFT列为制裁对象，无论采用任何代理银行、代理账户，凡是其发出的支付结算指令都将被中止，美元资金交易将被切断。2020年6月，美国众议院共和党研究委员会发布一份战略报告指出，尽管美国不能控制SWIFT，但可以通过立法授权对SWIFT进行制裁，直到将俄从SWIFT中剔除出去。

　　俄罗斯的“反击之路”

　　为应对美国制裁，俄采取了一系列反制措施。

　　第一，对本国受制裁机构提供政府支持。俄政府采取各种措施来确保本国金融机构的正常运营。为解决由于制裁所带来的外币流动性不足问题，2014年10月，俄央行首次引入外币回购协议以向市场提供美元，在稳定卢布汇率的同时，帮助俄相关机构获取外币融资。针对被制裁银行，俄政府也采取了一些针对性的措施。例如针对俄联邦储蓄银行由于受到制裁无法在欧美资本市场进行债券融资的问题，俄央行便购买了该行大量的新发行债券。为支持受制裁的俄外贸银行，俄财政部将该行作为政府国际债券销售的唯一管理者。

　　第二，降低美元资产在国际储备中的比例，积极扩大卢布在对外贸易中的使用，减轻对美元的依赖。这包括俄一些能源、农业、矿业公司开始探索利用非美元进行海外交易。2019年3月，俄天然气工业股份公司与一家西欧公司完成首笔以卢布计价的天然气销售协议。俄政府也通过各种措施来推进非美元交易便利化。2014年10月，中国人民银行与俄央行签署中俄双边本币互换协议，自2015年10月以来，双方发起了多笔双边本币互换资金动用，极大地促进了双边本币结算的发展。此外，俄还积极推进与金砖国家的本币结算。根据俄央行发布的数据，2018年6月，美元资产占俄国际储备的比例大幅下降至21.9%，而此前这一比例在40%以上。

　　第三，为防止被排除在国际支付体系之外，俄积极尝试发展自己的支付系统。在维萨卡和万事达卡停止向俄提供服务的背景下，2014年5月俄国家杜马通过了关于建立国家支付卡系统的法案，随后国家支付卡系统股份公司成立，并于2015年12月发行了第一张基于国家支付系统的“Mir”银行卡。除建立国家支付卡系统外，俄在2019年还建立了快速支付系统。

　　俄也在尝试发展类似SWIFT的支付结算信息系统。2014年底，俄央行建立了自己的金融消息交换系统——金融信息传输系统（SPFS），以应对可能被切断与SWIFT系统的风险。SPFS于2015年开始投入使用，目前俄有近400家银行使用该系统。俄也通过各种措施推动该系统在国际范围获得应用。2019年6月，俄国家杜马通过一项关于允许外国人接入SPFS的法案，根据法案，俄央行将可向外国银行、国际组织及其他国家央行提供金融信息传输服务。俄也在逐步加强同中国、土耳其等国的合作，希望该系统扩展至更多的非俄罗斯机构。

　　美对俄实施金融制裁，在微观上将限制俄被制裁对象的资金融通，会损害俄相关企业的美元融资能力，在宏观上会扰乱俄金融市场甚至引发俄金融动荡。美对俄金融制裁的最直接效果是造成俄资本的大幅外流。据统计，2014年至2018年俄资本外流超过3170亿美元，这很大程度是由制裁引起的。资本大幅外流不但引发汇市、股市、债市等金融市场波动，甚至加剧俄经济衰退。俄采取的反制裁措施起到一定效果，特别是借助反制裁的契机，俄建立了自己的支付系统、金融信息交换系统，并在一定程度上降低了对美元的依赖，这对于俄维护本国金融安全起到了很大的作用。不过，俄采取的措施并不能完全抵消美制裁的负面影响，压力会一直持续下去。

　　作者：熊爱宗 （中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）